編者語：中國清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中形成了政府與企業(yè)之間特殊的公私合作（PPP）模式。這種PPP模式形成于中國特殊的政商環(huán)境中，是一種經(jīng)歷了探索、磨合、震蕩乃至分分合合而逐漸形成的行之有效的模式。有效性意味著在短期內(nèi)即實現(xiàn)了清潔能源的經(jīng)濟供給，但毋庸否認，這種模式也有其不足甚至弊端。本報告根據(jù)對典型案例的細致研究，試圖概括、總結中國清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中特殊的PPP模式，助益本行業(yè)健康發(fā)展，也希望對相關行業(yè)的PPP發(fā)展有所借鑒。

2014年中國的清潔能源發(fā)展繼續(xù)領跑全球，可再生能源融資達到全球可再生能源融資額的29%。如何理解中國清潔能源制造業(yè)和應用的高速發(fā)展？在此過程中，中央政府和地方政府在可再生能源融資中發(fā)揮了怎樣的作用？其行為表現(xiàn)出怎樣的特征？本報告選取了風電和光伏發(fā)電領域的10個典型案例，對中央政府和地方政府的行為進行研究，為實現(xiàn)未來的綠色轉型提供參考。

中央政府對風電和光伏領域的政策可以分為主動引領和被動應對兩種。在風機制造領域，2011年之前，中央政府出臺了一系列具有前瞻性的政策主動引領國內(nèi)風電市場的發(fā)展，其中六次風電特許權招標屬于典型的PPP模式，該模式有效地降低了項目前期費用和融資成本，具有風險分配合理、政府和企業(yè)互利的特點。

2011年之后，風電并網(wǎng)限電、風機質量的問題顯現(xiàn)，中央政府將風電市場發(fā)展改為以年度計劃方式進行，將風電項目的核準權收歸中央，至2013年又將風電項目的核準權下放到地方。政策上的反復增加了風電開發(fā)的前期成本和不確定性，在解決棄風限電的問題上也缺乏突破性的進展。

從光伏領域來看，中央政府的政策偏于被動應對性質，前瞻性和引領性不足。2008年為了刺激經(jīng)濟增長而發(fā)放大量信貸和2012年后擴大國內(nèi)光伏發(fā)電市場，兩次應對性的政策利好均對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了極大促進作用，同時也掩蓋了一些問題甚至埋伏了產(chǎn)能過剩的隱患。

地方政府表現(xiàn)出與中央政府完全不同的行為特征，對風電項目和光伏制造企業(yè)的各種支持和補貼仍然是政府深度介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式。2011年之前地方政府核準了大量的風力發(fā)電項目， “以資源優(yōu)勢換取地方經(jīng)濟發(fā)展”。光伏制造業(yè)是在地方政府的扶持下發(fā)展起來的，它是典型的資本密集型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，既能夠為地方帶來投資、創(chuàng)造就業(yè)、增加稅收，還具有高新技術和清潔能源的光環(huán)，是各地政府競相扶持的對象。這類企業(yè)對生產(chǎn)成本敏感，容易進行生產(chǎn)區(qū)位調整。面對光伏制造業(yè)較高的流動性，處于強大競爭壓力下的地方政府不得不提供包括土地、補貼性基礎設施乃至企業(yè)稅收減免在內(nèi)的政策包，甚至幫助企業(yè)融資。地方政府通過扶持制造業(yè)，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的這種行為模式有著深刻的制度原因。

這種模式是導致我國光伏制造業(yè)投資過多，生產(chǎn)能力嚴重過剩，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結構趨同的重要原因。從全球來看，這種模式容易對國際光伏制造業(yè)產(chǎn)生沖擊，引發(fā)貿(mào)易爭端。從技術鎖定效應來看，造成了我國光伏發(fā)電制造鎖定于晶硅技術的局面，目前太陽能發(fā)電領域新技術和重大技術突破仍在不斷涌現(xiàn)，但我國光伏制造企業(yè)經(jīng)營困難，無力技術研發(fā)。從資源能源的角度來看，中國光伏制造業(yè)產(chǎn)能約為40GW，即便是在2014年國內(nèi)光伏裝機容量接近10GW的情況下，再加上出口，仍有10GW以上的過剩產(chǎn)能，造成資源和能源浪費。

政策啟示

1）在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，可以通過政府富有前瞻性的政策引領，靈活采用PPP模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的追趕式發(fā)展；

2）在新興產(chǎn)業(yè)成熟后，繼續(xù)給予其大量的廉價融資隱含了巨大的風險；

3）地方政府對光伏制造業(yè)的各種補貼支持仍然屬于政府深度介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式，這種政府行為有著深刻的制度原因，其公平性和可持續(xù)性值得關注。

本文摘選：《中國低碳發(fā)展報告2015》