中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》推動了生態(tài)文明建設(shè)從國家戰(zhàn)略向政府施政方向落地。生態(tài)文明建設(shè)作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，將全面貫穿并深深融入經(jīng)濟、社會、政治與文化的各方面和全過程，構(gòu)建生態(tài)文明制度體系，對全面建成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化新格局具有重要意義。

推進不動產(chǎn)管理，制定《不動產(chǎn)登記條例》或《不動產(chǎn)登記實施辦法》，對土地、房屋、草原、林地、水域、灘涂、礦產(chǎn)等不動產(chǎn)進行統(tǒng)一確權(quán)登記。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立健全自然資源資產(chǎn)評估制度，健全自然資源產(chǎn)權(quán)交易平臺，制定交易目錄，完善交易規(guī)則，實施礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓工作，探索建立活化使用權(quán)、保障收益權(quán)、激活轉(zhuǎn)讓權(quán)的資源管理機制。統(tǒng)籌各項規(guī)劃，落實用途管制。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，組織實施主體功能區(qū)規(guī)劃，編制生態(tài)功能區(qū)劃實施方案，劃定基本農(nóng)田管制界限，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃和各項規(guī)劃的銜接，確定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界。健全節(jié)約集約使用制度，制定《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革，提高土地利用效率，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，發(fā)展低能耗綠色建筑，制定控制能源消費總量措施。健全自然資源資產(chǎn)管理體制，摸清各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容和形式主體，梳理各部門在自然資源資產(chǎn)管理方面的職能職責，完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。

健全完善重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制。建立包括生態(tài)補償性轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護性轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域引導(dǎo)性轉(zhuǎn)移支付、政策性補助等的生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度。建立生態(tài)補償性轉(zhuǎn)移支付制度，以生態(tài)能值為基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境破壞度越低，生態(tài)外溢價值越高，補償?shù)某潭群土Χ仍酱?。建立生態(tài)保護性轉(zhuǎn)移支付制度，對各地通過自身財力安排的生態(tài)保護支出進行適當補助。建立區(qū)域引導(dǎo)性轉(zhuǎn)移支付制度，引導(dǎo)提高所轄生態(tài)功能區(qū)基本公共服務(wù)水平，實施跨區(qū)生態(tài)補償及保護，重點解決禁止開發(fā)區(qū)的各類保護和發(fā)展問題。建立政策性補助制度，對于國家禁止開發(fā)區(qū)面積占比較高、轄區(qū)內(nèi)有跨區(qū)大型水庫等生態(tài)外溢性較大的地方，以及資源枯竭城市的生態(tài)恢復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害治理給予補助。

加快建立重點領(lǐng)域補償機制。以流域水生態(tài)保護為總目標，積極開展國家重要濕地和國家濕地公園生態(tài)效益補償試點，探索濕地生態(tài)補償機制。針對礦產(chǎn)資源開發(fā)，完善礦山生態(tài)恢復(fù)保證金制度，提高保證金繳納標準，改革繳納和退還方式，對于重金屬礦區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)周邊礦區(qū)、礦業(yè)城市、歷史遺留礦區(qū)，建立礦山生態(tài)風險補償機制。在重點旅游區(qū)適時開展旅游業(yè)反哺機制。提高水電開發(fā)生態(tài)補償標準和力度。建立生態(tài)移民安置機制。綜合運用政策、智力、資金等補償手段，多渠道促進生態(tài)補償制度落實。

逐步建立市場化補償機制。積極推進森林碳匯交易試點，研究建立具有主要樹種的碳匯計量參數(shù)與模型，研究開發(fā)相關(guān)林業(yè)碳匯項目方法學。探索開展森林碳匯補償試點，建立森林碳匯補償市場形成機制，培育森林碳匯補償市場需求機制。推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度。發(fā)展環(huán)保市場，探索節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)、森林碳匯交易。建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理，進一步加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善污水處理設(shè)施社會化運行制度。推進排污權(quán)交易、碳減排量交易的市場建設(shè)，建立碳排放量和污染物排放量的企業(yè)層次的數(shù)據(jù)庫，建立排放指標的收儲、分配和回收制度，發(fā)展新型交易品種，逐步建立橫向的排放權(quán)交易市場。探索發(fā)展基于碳資產(chǎn)的金融衍生產(chǎn)品與工具。

第一，推進新環(huán)保法全面落地。新環(huán)保法明確規(guī)定了環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法則，規(guī)定了地方政府、企事業(yè)單位和公眾的環(huán)境保護權(quán)力、責任與義務(wù)。目前，我國已有30部涉及環(huán)境保護的法律、90部相關(guān)的行政法規(guī)，初步形成了環(huán)境保護的法律法規(guī)體系。《環(huán)境保護法》在環(huán)境保護的法律法規(guī)體系中處于重要的基礎(chǔ)性地位，相當于環(huán)境領(lǐng)域的上位法，其他環(huán)境保護的單項法律，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，在修訂和執(zhí)行中都應(yīng)遵循并服從于《環(huán)境保護法》。因此，推進新環(huán)保法全面落地，可以為建設(shè)生態(tài)文明提供了堅實的法律基礎(chǔ)和法制保障。

第二，探索生態(tài)紅線管控制度。劃定生態(tài)保護紅線的目的是建立最為嚴格的生態(tài)保護制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進人口、資源、環(huán)境相均衡，經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一。在生態(tài)保護紅線的框架下，應(yīng)加快推動構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線三大體系。同時，嚴格落實主體功能區(qū)規(guī)劃，建立國土空間開發(fā)保護制度和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，開展資源環(huán)境承載能力評價。根據(jù)生態(tài)紅線要求，研究制定生態(tài)紅線保護管理辦法和措施，嚴守劃定的森林、濕地、物種等生態(tài)紅線，加大對越線行為的懲戒。逐步把生態(tài)紅線區(qū)域保護的各項經(jīng)費納入財政預(yù)算，明確保護資金的財政撥款渠道，確保生態(tài)紅線區(qū)域的各項工作資金得到保障。

第三，完善污染物排放監(jiān)督體制。一是完善污染物排放許可制，實行污染物排放總量控制制度。盡快在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制，規(guī)范污染物排放行為，禁止無證排污和超標準、超總量排污。企事業(yè)單位是污染排放的主體，要實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，推進行業(yè)性和區(qū)域性特征污染物總量控制，使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調(diào)整、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善緊密銜接，做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)減污。二是構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)督所有污染物排放管理體制。應(yīng)當把改善環(huán)境質(zhì)量作為環(huán)保工作的出發(fā)點和落腳點，建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等污染源排放的污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強統(tǒng)一監(jiān)管。嚴格環(huán)境法規(guī)政策標準，進行綜合管理，實現(xiàn)要素綜合、職能綜合和手段綜合，實現(xiàn)污染治理的全防全控。協(xié)調(diào)處理好污染治理、總量減排、環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系，把環(huán)境質(zhì)量反降級作為剛性約束條件，確保區(qū)域、流域、海域的環(huán)境質(zhì)量不降低，生態(tài)服務(wù)功能不下降。

第四，健全環(huán)境預(yù)警聯(lián)動機制。一是健全資源環(huán)境承載能力預(yù)警監(jiān)測機制。一定地域的資源稟賦和環(huán)境容量限定著其所能支撐的經(jīng)濟和人口規(guī)模，決定著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)產(chǎn)品提供能力，也是生態(tài)文明的重要標志。應(yīng)當以流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的狀況及其變化、損害健康的重點污染源和污染物排放情況為基礎(chǔ)，構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警機制，對水土資源和環(huán)境容量超載區(qū)域及時亮紅燈，促進發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局的調(diào)整優(yōu)化。二是建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。抓好森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護修復(fù)，促進流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護的良性互動，促進沿海陸域流域和近岸海域之間、流域上下游不同行政區(qū)域之間、自然保護區(qū)和重要生態(tài)功能保護區(qū)內(nèi)外之間的統(tǒng)籌保護。建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，對大氣污染防治的重點區(qū)域陸續(xù)建立聯(lián)防聯(lián)控機制；對于水污染防治，根據(jù)陸地和海洋國土空間的統(tǒng)一性，把海洋環(huán)境保護與陸源污染防治結(jié)合起來，促進海洋環(huán)境保護與流域污染防治有效銜接。

第五，強化公眾參與監(jiān)督機制。生態(tài)文明制度建設(shè)要更好地發(fā)揮群眾和社會組織的作用，充分體現(xiàn)政府、公民、企業(yè)和其他社會組織共同參與生態(tài)文明建設(shè)的過程。要大力宣傳生態(tài)文明理念和環(huán)境保護知識，提高全民的環(huán)境意識。強化環(huán)境信息公開，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。及時公開涉及民生、社會關(guān)注度高的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、建設(shè)項目環(huán)評、企業(yè)污染物排放等信息，主動向社會通報環(huán)境狀況和突發(fā)環(huán)境事件。對涉及群眾利益的重大決策和建設(shè)項目，廣泛聽取公眾意見和建議。引導(dǎo)企業(yè)進一步真實、客觀地公開環(huán)境信息，監(jiān)督企業(yè)按規(guī)定公開污染物排放自行監(jiān)測信息。加強環(huán)境標志認證，倡導(dǎo)綠色消費。暢通環(huán)保信訪、12369環(huán)保熱線等信訪投訴渠道，實行有獎舉報，鼓勵環(huán)境公益訴訟。建立政府相關(guān)部門協(xié)作機制，完善政府、企業(yè)和社團組織的環(huán)境保護參與互動機制。

一方面，要建立獎懲分明考核制度。黨的十八大報告指出，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。因此，必須徹底轉(zhuǎn)變觀念，摒棄以GDP論英雄的思想。根據(jù)主體功能定位實行差別化的評價考核制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核目標體系、考核辦法和獎懲機制。加強資源環(huán)境統(tǒng)計和核算，取消對限制開發(fā)區(qū)和生態(tài)脆弱的國家級貧困地區(qū)生產(chǎn)總值的考核，弱化重點生態(tài)功能區(qū)生產(chǎn)總值考核，執(zhí)行以生態(tài)保護、環(huán)境要素質(zhì)量、低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等指標為主的政績考核，將其納入地方人民政府績效考核。對考核優(yōu)良的相關(guān)部門進行表彰獎勵，對考核不合格的部門實施問責，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容和干部選拔任用的重要依據(jù)。

另一方面，要建立生態(tài)損害追究制度。探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，制定自然資源資產(chǎn)負債表編制的總體框架，開展自然資源資產(chǎn)負債表基礎(chǔ)理論和核算方法的研究。探索領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)損益審計制度和生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度，對各級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，對造成重大生態(tài)環(huán)境損害的行為追究行政或刑事責任。落實生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制和刑事責任追究制，推動建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護責任終身追究制度。建立企業(yè)環(huán)保責任追究制度，震懾企業(yè)違法排污行為，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，將生態(tài)環(huán)境的損害列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評估機制，合理鑒定、測算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度，為落實環(huán)境責任提供有力支撐。

生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。加快生態(tài)文明制度建設(shè)是深化體制改革的重要抓手，更是建設(shè)美麗中國的系統(tǒng)保障。加快生態(tài)文明制度建設(shè)，必須健全綠色高效決策制度，建立生態(tài)有價評估制度，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度與推行生態(tài)優(yōu)先考核制度，從而使生態(tài)文明制度與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各項制度相互銜接。

作者單位：環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所