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如何建立生態(tài)有價評估制度?

2015-7-14 12:42 來源: 中國環(huán)境報 |作者: 張修玉

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》推動了生態(tài)文明建設(shè)從國家戰(zhàn)略向政府施政方向落地。生態(tài)文明建設(shè)作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分,將全面貫穿并深深融入經(jīng)濟、社會、政治與文化的各方面和全過程,構(gòu)建生態(tài)文明制度體系,對全面建成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化新格局具有重要意義。

首先,要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度。

推進不動產(chǎn)管理,制定《不動產(chǎn)登記條例》或《不動產(chǎn)登記實施辦法》,對土地、房屋、草原、林地、水域、灘涂、礦產(chǎn)等不動產(chǎn)進行統(tǒng)一確權(quán)登記。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,建立健全自然資源資產(chǎn)評估制度,健全自然資源產(chǎn)權(quán)交易平臺,制定交易目錄,完善交易規(guī)則,實施礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓工作,探索建立活化使用權(quán)、保障收益權(quán)、激活轉(zhuǎn)讓權(quán)的資源管理機制。統(tǒng)籌各項規(guī)劃,落實用途管制。建立空間規(guī)劃體系,劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限,組織實施主體功能區(qū)規(guī)劃,編制生態(tài)功能區(qū)劃實施方案,劃定基本農(nóng)田管制界限,做好城鄉(xiāng)規(guī)劃和各項規(guī)劃的銜接,確定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界。健全節(jié)約集約使用制度,制定《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》,深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革,提高土地利用效率,開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作,發(fā)展低能耗綠色建筑,制定控制能源消費總量措施。健全自然資源資產(chǎn)管理體制,摸清各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容和形式主體,梳理各部門在自然資源資產(chǎn)管理方面的職能職責,完善自然資源監(jiān)管體制,統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。

其次,建立生態(tài)補償制度。

健全完善重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制。建立包括生態(tài)補償性轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護性轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域引導(dǎo)性轉(zhuǎn)移支付、政策性補助等的生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度。建立生態(tài)補償性轉(zhuǎn)移支付制度,以生態(tài)能值為基礎(chǔ),生態(tài)環(huán)境破壞度越低,生態(tài)外溢價值越高,補償?shù)某潭群土Χ仍酱?。建立生態(tài)保護性轉(zhuǎn)移支付制度,對各地通過自身財力安排的生態(tài)保護支出進行適當補助。建立區(qū)域引導(dǎo)性轉(zhuǎn)移支付制度,引導(dǎo)提高所轄生態(tài)功能區(qū)基本公共服務(wù)水平,實施跨區(qū)生態(tài)補償及保護,重點解決禁止開發(fā)區(qū)的各類保護和發(fā)展問題。建立政策性補助制度,對于國家禁止開發(fā)區(qū)面積占比較高、轄區(qū)內(nèi)有跨區(qū)大型水庫等生態(tài)外溢性較大的地方,以及資源枯竭城市的生態(tài)恢復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害治理給予補助。

加快建立重點領(lǐng)域補償機制。以流域水生態(tài)保護為總目標,積極開展國家重要濕地和國家濕地公園生態(tài)效益補償試點,探索濕地生態(tài)補償機制。針對礦產(chǎn)資源開發(fā),完善礦山生態(tài)恢復(fù)保證金制度,提高保證金繳納標準,改革繳納和退還方式,對于重金屬礦區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)周邊礦區(qū)、礦業(yè)城市、歷史遺留礦區(qū),建立礦山生態(tài)風險補償機制。在重點旅游區(qū)適時開展旅游業(yè)反哺機制。提高水電開發(fā)生態(tài)補償標準和力度。建立生態(tài)移民安置機制。綜合運用政策、智力、資金等補償手段,多渠道促進生態(tài)補償制度落實。

逐步建立市場化補償機制。積極推進森林碳匯交易試點,研究建立具有主要樹種的碳匯計量參數(shù)與模型,研究開發(fā)相關(guān)林業(yè)碳匯項目方法學。探索開展森林碳匯補償試點,建立森林碳匯補償市場形成機制,培育森林碳匯補償市場需求機制。推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度。發(fā)展環(huán)保市場,探索節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)、森林碳匯交易。建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制,推行環(huán)境污染第三方治理,進一步加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善污水處理設(shè)施社會化運行制度。推進排污權(quán)交易、碳減排量交易的市場建設(shè),建立碳排放量和污染物排放量的企業(yè)層次的數(shù)據(jù)庫,建立排放指標的收儲、分配和回收制度,發(fā)展新型交易品種,逐步建立橫向的排放權(quán)交易市場。探索發(fā)展基于碳資產(chǎn)的金融衍生產(chǎn)品與工具。

完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度

第一,推進新環(huán)保法全面落地。新環(huán)保法明確規(guī)定了環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法則,規(guī)定了地方政府、企事業(yè)單位和公眾的環(huán)境保護權(quán)力、責任與義務(wù)。目前,我國已有30部涉及環(huán)境保護的法律、90部相關(guān)的行政法規(guī),初步形成了環(huán)境保護的法律法規(guī)體系。《環(huán)境保護法》在環(huán)境保護的法律法規(guī)體系中處于重要的基礎(chǔ)性地位,相當于環(huán)境領(lǐng)域的上位法,其他環(huán)境保護的單項法律,如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等,在修訂和執(zhí)行中都應(yīng)遵循并服從于《環(huán)境保護法》。因此,推進新環(huán)保法全面落地,可以為建設(shè)生態(tài)文明提供了堅實的法律基礎(chǔ)和法制保障。

第二,探索生態(tài)紅線管控制度。劃定生態(tài)保護紅線的目的是建立最為嚴格的生態(tài)保護制度,對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求,從而促進人口、資源、環(huán)境相均衡,經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一。在生態(tài)保護紅線的框架下,應(yīng)加快推動構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線三大體系。同時,嚴格落實主體功能區(qū)規(guī)劃,建立國土空間開發(fā)保護制度和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制,開展資源環(huán)境承載能力評價。根據(jù)生態(tài)紅線要求,研究制定生態(tài)紅線保護管理辦法和措施,嚴守劃定的森林、濕地、物種等生態(tài)紅線,加大對越線行為的懲戒。逐步把生態(tài)紅線區(qū)域保護的各項經(jīng)費納入財政預(yù)算,明確保護資金的財政撥款渠道,確保生態(tài)紅線區(qū)域的各項工作資金得到保障。

第三,完善污染物排放監(jiān)督體制。一是完善污染物排放許可制,實行污染物排放總量控制制度。盡快在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制,規(guī)范污染物排放行為,禁止無證排污和超標準、超總量排污。企事業(yè)單位是污染排放的主體,要實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度,推進行業(yè)性和區(qū)域性特征污染物總量控制,使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調(diào)整、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善緊密銜接,做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)減污。二是構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)督所有污染物排放管理體制。應(yīng)當把改善環(huán)境質(zhì)量作為環(huán)保工作的出發(fā)點和落腳點,建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度,對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等污染源排放的污染物,對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì),加強統(tǒng)一監(jiān)管。嚴格環(huán)境法規(guī)政策標準,進行綜合管理,實現(xiàn)要素綜合、職能綜合和手段綜合,實現(xiàn)污染治理的全防全控。協(xié)調(diào)處理好污染治理、總量減排、環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系,把環(huán)境質(zhì)量反降級作為剛性約束條件,確保區(qū)域、流域、海域的環(huán)境質(zhì)量不降低,生態(tài)服務(wù)功能不下降。

第四,健全環(huán)境預(yù)警聯(lián)動機制。一是健全資源環(huán)境承載能力預(yù)警監(jiān)測機制。一定地域的資源稟賦和環(huán)境容量限定著其所能支撐的經(jīng)濟和人口規(guī)模,決定著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)產(chǎn)品提供能力,也是生態(tài)文明的重要標志。應(yīng)當以流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的狀況及其變化、損害健康的重點污染源和污染物排放情況為基礎(chǔ),構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警機制,對水土資源和環(huán)境容量超載區(qū)域及時亮紅燈,促進發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局的調(diào)整優(yōu)化。二是建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。抓好森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護修復(fù),促進流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護的良性互動,促進沿海陸域流域和近岸海域之間、流域上下游不同行政區(qū)域之間、自然保護區(qū)和重要生態(tài)功能保護區(qū)內(nèi)外之間的統(tǒng)籌保護。建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制,對大氣污染防治的重點區(qū)域陸續(xù)建立聯(lián)防聯(lián)控機制;對于水污染防治,根據(jù)陸地和海洋國土空間的統(tǒng)一性,把海洋環(huán)境保護與陸源污染防治結(jié)合起來,促進海洋環(huán)境保護與流域污染防治有效銜接。

第五,強化公眾參與監(jiān)督機制。生態(tài)文明制度建設(shè)要更好地發(fā)揮群眾和社會組織的作用,充分體現(xiàn)政府、公民、企業(yè)和其他社會組織共同參與生態(tài)文明建設(shè)的過程。要大力宣傳生態(tài)文明理念和環(huán)境保護知識,提高全民的環(huán)境意識。強化環(huán)境信息公開,保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。及時公開涉及民生、社會關(guān)注度高的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、建設(shè)項目環(huán)評、企業(yè)污染物排放等信息,主動向社會通報環(huán)境狀況和突發(fā)環(huán)境事件。對涉及群眾利益的重大決策和建設(shè)項目,廣泛聽取公眾意見和建議。引導(dǎo)企業(yè)進一步真實、客觀地公開環(huán)境信息,監(jiān)督企業(yè)按規(guī)定公開污染物排放自行監(jiān)測信息。加強環(huán)境標志認證,倡導(dǎo)綠色消費。暢通環(huán)保信訪、12369環(huán)保熱線等信訪投訴渠道,實行有獎舉報,鼓勵環(huán)境公益訴訟。建立政府相關(guān)部門協(xié)作機制,完善政府、企業(yè)和社團組織的環(huán)境保護參與互動機制。

推行生態(tài)優(yōu)先考核制度

一方面,要建立獎懲分明考核制度。黨的十八大報告指出,要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系,建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。因此,必須徹底轉(zhuǎn)變觀念,摒棄以GDP論英雄的思想。根據(jù)主體功能定位實行差別化的評價考核制度,建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核目標體系、考核辦法和獎懲機制。加強資源環(huán)境統(tǒng)計和核算,取消對限制開發(fā)區(qū)和生態(tài)脆弱的國家級貧困地區(qū)生產(chǎn)總值的考核,弱化重點生態(tài)功能區(qū)生產(chǎn)總值考核,執(zhí)行以生態(tài)保護、環(huán)境要素質(zhì)量、低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等指標為主的政績考核,將其納入地方人民政府績效考核。對考核優(yōu)良的相關(guān)部門進行表彰獎勵,對考核不合格的部門實施問責,考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容和干部選拔任用的重要依據(jù)。

另一方面,要建立生態(tài)損害追究制度。探索編制自然資源資產(chǎn)負債表,制定自然資源資產(chǎn)負債表編制的總體框架,開展自然資源資產(chǎn)負債表基礎(chǔ)理論和核算方法的研究。探索領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)損益審計制度和生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度,對各級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計,對造成重大生態(tài)環(huán)境損害的行為追究行政或刑事責任。落實生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制和刑事責任追究制,推動建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護責任終身追究制度。建立企業(yè)環(huán)保責任追究制度,震懾企業(yè)違法排污行為,完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,將生態(tài)環(huán)境的損害列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評估機制,合理鑒定、測算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度,為落實環(huán)境責任提供有力支撐。

生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,也是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。加快生態(tài)文明制度建設(shè)是深化體制改革的重要抓手,更是建設(shè)美麗中國的系統(tǒng)保障。加快生態(tài)文明制度建設(shè),必須健全綠色高效決策制度,建立生態(tài)有價評估制度,完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度與推行生態(tài)優(yōu)先考核制度,從而使生態(tài)文明制度與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各項制度相互銜接。

作者單位:環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所

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