人大主導(dǎo)，地方環(huán)境立法加強，公眾參與、法規(guī)備案審查、司法銜接取得進展

今年完成的立法法修改是我國全面推進依法治國的一項重要舉措。立法法的修改對于完善立法體制，提高立法質(zhì)量和立法效率，維護國家法制統(tǒng)一，形成完備的法律規(guī)范體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的現(xiàn)實意義和長遠意義。新的立法法明確賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，可以針對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。

乘著本次立法法修改的東風(fēng)，我國環(huán)境立法將產(chǎn)生哪些變化，受到何種影響，地方在環(huán)境立法領(lǐng)域可以或者說應(yīng)當做些什么？記者就此專訪了全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室穆治霖博士。

穆治霖：作為法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改關(guān)乎國家政治制度的頂層設(shè)計，因此每一處修改都可謂影響深遠。作為我國近年來立法實踐中最為活躍、數(shù)量新增最多的環(huán)境立法，受本次立法法修改的影響同樣很大，甚至更為突出。

立法法修改后，人大在環(huán)境立法中的主導(dǎo)作用得到進一步發(fā)揮，有利于環(huán)境立法逐步淡化部門色彩。

長期以來，包括環(huán)境立法在內(nèi)的我國立法活動受行政部門影響很大。過去的實踐中，國務(wù)院是向全國人大常委會提出法律草案的最主要來源，其程序一般是由國務(wù)院相關(guān)部門提出法律草案，提交國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)并進行立法技術(shù)處理，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過后提請全國人大常委會審議。

以環(huán)境法為例，據(jù)統(tǒng)計，在現(xiàn)行30部環(huán)境資源法律的共計52次制定或修改活動中，由國務(wù)院有關(guān)部門牽頭主導(dǎo)的多達36次，約占總立法活動數(shù)量的70%。

由于立法的過程就是權(quán)力和利益分配與平衡的過程，趨利性的天然存在決定了無論任何主體只要允許自己起草法律，總會盡最大可能維護和體現(xiàn)自己的利益，減少甚至免除自己的義務(wù)和責任，行政部門也不例外。也就是說，以政府部門主導(dǎo)的立法，極易造成只強調(diào)部門權(quán)力和利益的現(xiàn)象，不可避免存在部門利益保護傾向。這種模式存在明顯的缺陷與不足，致使“部門利益法制化”已成為我國立法工作的一大痼疾。

為了將“主導(dǎo)作用”落實，從源頭上預(yù)防立法中的部門利益，本次立法法修改進一步擴大了人大專門委員會、立法工作機構(gòu)起草或者組織起草法律草案的比重，以增強立法的全局性。

由此我們可以看出，以全國人大環(huán)境與資源保護委員會為代表的全國人大專門委員會和法工委將在未來的環(huán)境立法中更多地發(fā)揮主導(dǎo)作用。而實際上，在十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃中，由全國人大環(huán)資委負責提出草案的立法項目就有5個之多，即野生動物保護法（修改）、深海海底資源勘探開發(fā)法、土壤污染防治法、核安全法和循環(huán)經(jīng)濟促進法（修改），足見人大在立法活動中主導(dǎo)作用的加強，這必將有力地突破“部門利益法制化”的痼疾。

穆治霖：黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。為落實好黨中央的精神，本次立法法修改規(guī)定“設(shè)區(qū)的市”可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，具有很強的針對性。

我國長期的法律實踐中，由于各地情況千差萬別，特別是在環(huán)境保護事務(wù)方面，很難按照統(tǒng)一標準執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定。在國家立法層面，也常常因為地方意見不一致而難以做出統(tǒng)一規(guī)范。

可以說，通過此次立法法的修改，地方環(huán)境立法權(quán)得到進一步擴大，有利于增強本地法規(guī)規(guī)章的針對性。值得注意的是，立法法修改在對地方立法權(quán)擴容的同時，也明確了地方立法的權(quán)限范圍，即設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。既要適應(yīng)地方立法的實際需要，又要保證積極穩(wěn)妥，避免重復(fù)立法，維護國家法制統(tǒng)一。

此外，本次修改還針對廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市屬地級市但不設(shè)區(qū)的特殊情況賦予了其相應(yīng)的地方立法權(quán)。根據(jù)上述規(guī)定可以大膽展望，我國地方環(huán)境立法將迎來一次新的高峰，影響環(huán)境法律執(zhí)行的地域性差別問題將隨著地方法規(guī)規(guī)章針對性的增強而得到有效緩解。

穆治霖： 法規(guī)規(guī)章是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，地方性法規(guī)、政府規(guī)章和部門規(guī)章等都是法律實施的有益補充。以環(huán)境立法為例，由于環(huán)境保護領(lǐng)域十分廣泛，單靠國家層面的法律很難將所有內(nèi)容全部涵蓋。工作實踐的強烈需求與法律的局限性使得許多具體規(guī)范只能由大量的地方性法規(guī)和部門規(guī)章等來做出，隨之也出現(xiàn)了部分法規(guī)規(guī)章與相關(guān)法律相抵觸、侵害公民合法權(quán)益的情況。

為此，此次立法法修改進一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，補充完善了行政法規(guī)制定程序，以及法規(guī)草案應(yīng)當公布征求意見等。從對環(huán)境立法的影響來看，這幾個方面的修改將使環(huán)境法規(guī)規(guī)章的制定得到進一步規(guī)范，有利于推進依法行政，維護公民合法權(quán)益。

此外，本次立法法修改還加強了法規(guī)備案審查工作。法規(guī)備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度。在我國過去的立法實踐中，法規(guī)備案審查工作大多是被動進行的，對于審查結(jié)果往往只是內(nèi)部反饋，即使是專門提出審查建議的專家學(xué)者或者公眾都很難獲知審查結(jié)果。

以2012年引起社會爭議的《黑龍江省氣候探測與保護條例》為例，國務(wù)院有關(guān)部門、許多專家學(xué)者和社會公眾均提出了備案審查的建議，事實上全國人大常委會法工委也會同全國人大環(huán)資委開展了備案審查工作，并提出了審查建議，取得了實質(zhì)性效果。但由于缺少相應(yīng)的反饋和公開機制，社會上對此反應(yīng)平淡。為此，立法法修改對備案審查制增加了包括可以開展主動審查、加強審查結(jié)果向社會反饋和公開、加強備案說明等方面的規(guī)定，必將使我國的法規(guī)備案審查工作得到大大加強，有利于解決現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)相互交叉矛盾的問題。

穆治霖：制定司法解釋對于司法機關(guān)依法正確行使職權(quán)是必要的，也是全面推進依法治國的有機組成部分。在環(huán)境司法中，大量污染損害案件情況千差萬別，其審理都需要明確具體的司法解釋。

針對目前實踐中司法解釋存在的問題，立法法第一百零四條從4個方面進一步加強對司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督，努力使之更符合立法原則和立法原意。這4個方面的修改將使環(huán)境司法解釋的制定與環(huán)境立法得到進一步銜接，有利于維護法制統(tǒng)一。

總的來看，立法法修改對于我國環(huán)境立法的主要影響有，人大在環(huán)境立法中的主導(dǎo)作用將得到進一步發(fā)揮、地方關(guān)于環(huán)保的立法權(quán)將得到進一步擴大、公眾參與環(huán)保立法有望取得實質(zhì)進展、環(huán)保法規(guī)規(guī)章的備案審查將得到進一步加強、環(huán)保法規(guī)規(guī)章的立法權(quán)限和程序?qū)⒌玫竭M一步規(guī)范、環(huán)境司法解釋的制定與環(huán)境立法將得到進一步銜接等6個方面。此舉將為我國的環(huán)境保護事業(yè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供堅實的法制保障。