黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。在全面實(shí)施推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，通過(guò)地方立法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法制化進(jìn)程，對(duì)于推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)意義重大。

福建省廈門(mén)市擁有良好的自然資源基礎(chǔ)與生態(tài)環(huán)境，歷來(lái)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作。廈門(mén)市人大經(jīng)過(guò)深入調(diào)研和多次修改，制訂并于今年1月1日施行了《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》，為廈門(mén)市生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的法規(guī)依據(jù)。《條例》分總則、優(yōu)化國(guó)土空間格局、劃定生態(tài)控制線(xiàn)、保護(hù)自然生態(tài)、改善環(huán)境質(zhì)量、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、宣傳教育與公眾參與、制度建設(shè)與保障、法律責(zé)任、附則10章71條。筆者結(jié)合這一《條例》深入探討如何通過(guò)地方立法促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

在規(guī)劃層面，以“多規(guī)合一”為契機(jī)，合理適度劃定生態(tài)紅線(xiàn)

廈門(mén)市以“多規(guī)合一”（“多規(guī)”指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃）一張圖紙辦公為契機(jī)，合理調(diào)整規(guī)劃布局，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、新建項(xiàng)目規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)布局調(diào)整等，要與資源條件、環(huán)境容量、污染排放總量控制和生態(tài)承載力相適應(yīng)，合理適度劃定生態(tài)紅線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”。廈門(mén)市劃定的生態(tài)控制線(xiàn)共有981平方公里，包括基本生態(tài)控制線(xiàn)和生態(tài)緩沖區(qū)。

但近期致公黨在對(duì)廈門(mén)市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于土地短缺，有的項(xiàng)目無(wú)法落地，還有的企業(yè)由于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，受限于土地而準(zhǔn)備外遷。鑒于此，筆者建議，生態(tài)紅線(xiàn)劃定要切合實(shí)際，科學(xué)合理。

在觀(guān)念上，要合理適度劃定生態(tài)紅線(xiàn)。劃定生態(tài)紅線(xiàn)是為了保住我國(guó)生態(tài)安全的底線(xiàn)。劃定后的生態(tài)紅線(xiàn)要有經(jīng)濟(jì)來(lái)支撐、法治來(lái)保障。如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)保護(hù)而限制了合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么沒(méi)有經(jīng)濟(jì)支撐的生態(tài)紅線(xiàn)也是不可持續(xù)的。因此，建議加強(qiáng)生態(tài)紅線(xiàn)的生態(tài)基礎(chǔ)調(diào)研，開(kāi)展區(qū)域生態(tài)承載力研究，根據(jù)環(huán)境功能區(qū)劃，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，找尋生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展最佳結(jié)合點(diǎn)。提高生態(tài)紅線(xiàn)劃定的科學(xué)性和合理性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。

在空間上，根據(jù)重點(diǎn)分級(jí)分類(lèi)劃定。在水源保護(hù)區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、動(dòng)植物保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、自然保護(hù)區(qū)等必須保護(hù)的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，建議考慮優(yōu)先劃定生態(tài)紅線(xiàn)，明確其劃定范圍。而在生態(tài)林地、海拔50米以上的山地，以及商品林地等，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，通過(guò)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利弊分析、論證，綜合權(quán)衡劃定范圍，不要為了劃定而劃定。

在時(shí)間上，酌情考慮近期與遠(yuǎn)期劃定相結(jié)合。在水源保護(hù)區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、動(dòng)植物保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、自然保護(hù)區(qū)等必須保護(hù)的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等地劃定生態(tài)紅線(xiàn)，建議考慮近期劃定。在生態(tài)林地、海拔50米以上的山地，以及商品林地等，可以酌情考慮遠(yuǎn)期劃定。

在考核層面，建立全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將每年的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書(shū)考核改為生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書(shū)考核

生態(tài)文明指標(biāo)體系的建立是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容，不僅為資源、環(huán)境和發(fā)展的協(xié)調(diào)程度提供了評(píng)價(jià)工具，而且起到了一種導(dǎo)向作用。中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》也明確要求，完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，把生態(tài)文明建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的權(quán)重。

而目前存在兩套不同的生態(tài)文明建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2013年6月，環(huán)境保護(hù)部研究制定了《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)指標(biāo)（試行）》。生態(tài)文明試點(diǎn)縣建設(shè)指標(biāo)共包含生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)制度、生態(tài)文化等5個(gè)系統(tǒng)，共29項(xiàng)指標(biāo)；而生態(tài)文明試點(diǎn)市則包含30項(xiàng)指標(biāo)。2013年12月，國(guó)家發(fā)展改革委根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇了有代表性的100個(gè)地區(qū)開(kāi)展國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，并聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局制定了《國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案》。筆者認(rèn)為，無(wú)論“生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)”，還是“國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)”，其目的都是為了促進(jìn)我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)。但是對(duì)于各級(jí)省級(jí)、市級(jí)政府來(lái)說(shuō)，就是要申報(bào)兩套材料，行政效率低下。

為此，筆者建議，在考核層面，建立全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)，將每年的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書(shū)考核改為生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書(shū)考核。同時(shí),不斷深化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，進(jìn)一步形成縱向到底、橫向到邊、環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任鏈；把生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)具體工作層層分解，在全國(guó)構(gòu)成一條相互銜接、相互監(jiān)督、相互制約的責(zé)任約束鏈。實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)與指標(biāo)在時(shí)間、空間上的全面覆蓋，形成“一級(jí)做給一級(jí)看，一級(jí)帶著一級(jí)干”的良性格局。把生態(tài)文明建設(shè)工作的成效，作為考核、任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。逐步推行領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)制度，這也是建立完善政績(jī)考核機(jī)制的重要內(nèi)容和制度保障。

在監(jiān)督層面，“兩會(huì)”期間向人民代表大會(huì)報(bào)告生態(tài)文明建設(shè)情況，發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)中的4個(gè)監(jiān)督作用

《福建省環(huán)境保護(hù)條例》已明確規(guī)定了地方人民政府每年要向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作。《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》第五十六條規(guī)定，市、區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督。市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)定期向同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告生態(tài)文明建設(shè)情況。

鑒于生態(tài)文明建設(shè)的重要性，建議每年“兩會(huì)”期間，各級(jí)人民政府向本級(jí)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)報(bào)告生態(tài)文明建設(shè)情況。即每年“兩會(huì)”期間，政府在作計(jì)劃和財(cái)政報(bào)告的基礎(chǔ)上，增加作生態(tài)文明建設(shè)情況的報(bào)告，接受人大代表的監(jiān)督。

同時(shí)，要充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)中的4個(gè)監(jiān)督作用，即加強(qiáng)人大的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和群眾的公眾監(jiān)督作用。人大、政協(xié)要不斷創(chuàng)新監(jiān)督工作機(jī)制，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統(tǒng)領(lǐng)，創(chuàng)新“在監(jiān)督中支持，在支持中監(jiān)督”的監(jiān)督模式，不斷增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)又好又快發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)。輿論監(jiān)督是任何時(shí)代都非常重要的監(jiān)督形式。實(shí)踐證明，群眾的公眾監(jiān)督與政府決策是相輔相成的，公眾監(jiān)督可以進(jìn)一步增加政府決策的公開(kāi)性和透明度，使政府的決策更加符合民意。同時(shí)，公眾在參與監(jiān)督的過(guò)程中，也會(huì)加深對(duì)政府決策的理解。

通過(guò)發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)中的這4個(gè)監(jiān)督作用，可以建立起政府與人大、政府與政協(xié)、政府與人民之間良性互動(dòng)的友好關(guān)系。通過(guò)全社會(huì)的齊心協(xié)力，共同努力，逐步實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

作者系中國(guó)致公黨中央委員會(huì)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)委員