世界各主要天然氣生產(chǎn)和消費國普遍形成的天然氣行業(yè)監(jiān)管的基本理念是：在天然氣行業(yè)一切可以引入市場競爭的環(huán)節(jié)應(yīng)放松政府管制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；對于產(chǎn)業(yè)鏈中具有自然壟斷性質(zhì)的長輸管道、分支管道和地方輸配氣等基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)通過立法，構(gòu)建以公開、公平、公正為原則的監(jiān)管框架，通過政府有效的經(jīng)濟性監(jiān)管，在獲取規(guī)模及范圍經(jīng)濟效益的同時，確保天然氣市場的公平和高效運行；應(yīng)不斷完善法律法規(guī)和監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)行力，加強對健康、環(huán)保和安全方面的社會性監(jiān)管。

世界各主要天然氣生產(chǎn)國和消費國監(jiān)管原則的共同之處有以下三點：第一，為了實現(xiàn)政府依法監(jiān)管，企業(yè)依法經(jīng)營，市場參與者公平競爭和國家、企業(yè)、消費者利益有效平衡的行業(yè)目標(biāo)，各國普遍制定了適應(yīng)本國國情的法律法規(guī)，構(gòu)建了比較完整的監(jiān)管框架，對政府和監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管的實施作出了明確規(guī)定，為行業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅實的法律基礎(chǔ)和可靠的制度保障。第二，各國政府均在推動天然氣市場化和監(jiān)管改革中發(fā)揮了至關(guān)重要的指導(dǎo)作用。政府在行業(yè)管理中的定位和任務(wù)是：正確把握行業(yè)特點，制定并調(diào)整國家的行業(yè)總體目標(biāo)、規(guī)劃和基本政策框架（如行業(yè)準(zhǔn)入、定價、稅收等方面的原則），確定政府參與的方式和程度以及各個發(fā)展階段政策傾斜的重點領(lǐng)域和干預(yù)手段；審慎選擇管制方式調(diào)整的時機；充分注重市場準(zhǔn)入政策與基礎(chǔ)設(shè)施及市場開發(fā)程度的協(xié)調(diào)，監(jiān)督監(jiān)管機構(gòu)按照公開、公平、公正的原則對行業(yè)實施監(jiān)管。第三，在企業(yè)自我監(jiān)管、政府部門直接監(jiān)管和獨立的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管這三種不同類型的監(jiān)管制度中，大部分國家都選擇了獨立監(jiān)管的模式，即依法建立與政府保持相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)并對其授予必要的權(quán)力，以完成具體的行業(yè)監(jiān)管任務(wù)。

經(jīng)濟性監(jiān)管職能通常都集中到一個機構(gòu)

國外經(jīng)驗表明，市場準(zhǔn)入、價格、投資、成本、服務(wù)質(zhì)量和市場交易秩序等方面的經(jīng)濟性監(jiān)管職能通常都集中到某一個部門。這是因為，管價格首先要求管成本，只有在充分把握企業(yè)投資和經(jīng)營成本的基礎(chǔ)上才能制定合理的管制價格；而且，為防止企業(yè)通過降低服務(wù)質(zhì)量來節(jié)約成本，監(jiān)管機構(gòu)必須對產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)管。由此可見，各種經(jīng)濟性監(jiān)管職能是一個有機的整體，不可分割。

在機構(gòu)設(shè)置上存在兩種模式：一是“政監(jiān)合一”，即監(jiān)管職能與公共服務(wù)和政策引導(dǎo)職能都集中到某一部門，如日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省下設(shè)的資源能源廳、巴西的礦產(chǎn)能源部。二是“政監(jiān)分離”，即專設(shè)能源監(jiān)管機構(gòu)，如美國的能源監(jiān)管委員會、英國的天然氣與電力市場管理局、德國的網(wǎng)絡(luò)傳輸管理局等。設(shè)立專業(yè)化的獨立的能源監(jiān)管機構(gòu)是市場經(jīng)濟國家的主流模式。

制定和監(jiān)督執(zhí)行各種規(guī)章制度是實施監(jiān)管的主要方式

監(jiān)管是政府對企業(yè)行為的約束，監(jiān)管機構(gòu)對天然氣行業(yè)的監(jiān)管都是通過一系列的規(guī)章制度來實現(xiàn)的。這些規(guī)則既是被監(jiān)管對象行為規(guī)范的基本準(zhǔn)則，也是監(jiān)管機構(gòu)行使監(jiān)管職能的主要依據(jù)。任何團體和個人均可依據(jù)這些規(guī)則舉報、投訴天然氣市場違法違規(guī)行為，維護自身的合法權(quán)益。

以美國為例，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會的規(guī)則全部收錄在公開發(fā)行的《聯(lián)邦監(jiān)管條例》中，各州公用事業(yè)監(jiān)管委員會的規(guī)則全部收錄在各州《公用事業(yè)條例》中。這些規(guī)則詳細規(guī)定了天然氣市場的準(zhǔn)入、許可證的申請、價格制定、企業(yè)兼并重組、互聯(lián)談判、普遍服務(wù)、管網(wǎng)開放、服務(wù)質(zhì)量、市場行為、會計和可靠性標(biāo)準(zhǔn)等各個方面。監(jiān)督被監(jiān)管企業(yè)是否符合這些規(guī)定的要求，構(gòu)成了天然氣監(jiān)管的主要內(nèi)容。美國法律規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)需要可在任何時間制定新的監(jiān)管規(guī)則，個人或團體也可向監(jiān)管機構(gòu)提出動議，要求制定某項監(jiān)管規(guī)則。監(jiān)管規(guī)則制定的程序包括三個步驟：首先，發(fā)出規(guī)則制定的咨詢通知，初步詢求社會各界對所要制定的規(guī)則的意見和建議。其次，對征求的意見進行整理研究，形成初步規(guī)則，并通過發(fā)布《規(guī)則制定通告》，正式征求公眾的意見。再次，征求意見過程完成后，監(jiān)管機構(gòu)形成正式的規(guī)則草案，并在聯(lián)邦通報中摘要刊出。在規(guī)則草案刊出的30天內(nèi)，任何個人和團體都可提出異議。如果沒有個人或團體提出復(fù)議要求，則規(guī)則草案成為法定的文件。如果有不同意見，則需要對規(guī)則草案進行復(fù)議和聽證裁決。

許可證制度是實現(xiàn)天然氣市場準(zhǔn)入監(jiān)管的重要手段

在監(jiān)管范疇內(nèi)，企業(yè)進入市場需要獲得監(jiān)管機構(gòu)的業(yè)務(wù)許可，否則任何個人或者機構(gòu)都不得從事相關(guān)的業(yè)務(wù)。例如：在英國，任何想運營天然氣服務(wù)網(wǎng)絡(luò)或者供給天然氣的企業(yè)都必須獲得天然氣與電力市場辦公室的許可證。獲得許可證的企業(yè)必須遵循許可證要求的一系列規(guī)定，而監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督獲得許可證的企業(yè)依法履行相關(guān)的規(guī)定。在美國，天然氣發(fā)電項目、配氣管網(wǎng)的建設(shè)和服務(wù)、零售業(yè)務(wù)的許可由各州監(jiān)管機構(gòu)批準(zhǔn)，提供跨州輸氣業(yè)務(wù)以及從事天然氣批發(fā)業(yè)務(wù)的許可由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會批準(zhǔn)。除了對天然氣業(yè)務(wù)實行準(zhǔn)入管理外，單獨交易機構(gòu)的設(shè)立和收費標(biāo)準(zhǔn)，天然氣企業(yè)的兼并、重組和證券發(fā)行，長期購氣合同，從事相關(guān)天然氣交易的資格等，都要得到監(jiān)管機構(gòu)的審查批準(zhǔn)。

價格監(jiān)管是天然氣監(jiān)管的核心內(nèi)容

被監(jiān)管企業(yè)的服務(wù)價格由監(jiān)管機構(gòu)制定。由于被監(jiān)管企業(yè)的資本成本是確定管制價格的重要依據(jù)，企業(yè)的任何投資行為都需監(jiān)管機構(gòu)審批。比如在英國，對企業(yè)投融資的監(jiān)管包括融資能力、資本的成本核算、投資與折舊成本等。

資本的加權(quán)平均成本核算包含債務(wù)成本和產(chǎn)權(quán)成本。債務(wù)成本的確定是依據(jù)以往長期的利率水平制定當(dāng)期的債務(wù)成本水平。參考的往期利率的對象是10年期英鎊債券的投資回報水平。產(chǎn)權(quán)成本的確定參考了資本資產(chǎn)定價模型（CAPM）、股息增長模型（DGM）以及資產(chǎn)價格市場（MAR）模型。

投資和折舊成本是按照當(dāng)期的通貨膨脹率反映的企業(yè)往期的投資水平。相應(yīng)的，用RAV標(biāo)準(zhǔn)衡量的折舊水平也是管輸產(chǎn)業(yè)投資情況的重要指標(biāo)。天然氣輸送和配送行業(yè)的投資折舊年限規(guī)定為45年。投資水平和折舊水平的核算對于監(jiān)管來說十分重要，如果核算的結(jié)果和企業(yè)真實的成本情況出入過大，則監(jiān)管就會失靈。為了更合理地核算投資回報率水平，在核算中也考慮了以下問題：（1）如何在當(dāng)期和未來消費者需求之間取得平衡。（2）估算資產(chǎn)的壽命時存在的不確定性。（3）在業(yè)務(wù)擴充（opex）和資本支出（capex）上形成均衡的激勵問題。

對輸配企業(yè)融資能力的監(jiān)管可以通過多個指標(biāo)進行，重點關(guān)注三個比率，即機構(gòu)投入資金/利息收入、維持的現(xiàn)金流/凈負債和凈負債/RAV。

依據(jù)獨立的會計準(zhǔn)則進行嚴(yán)格的成本審查是核定價格的重要基礎(chǔ)

無論采取什么樣的價格監(jiān)管方式，企業(yè)經(jīng)營成本始終是確定管制價格的基礎(chǔ)，因此在核定價格之前，需要進行嚴(yán)格的成本審查。按照規(guī)定，被監(jiān)管企業(yè)必須對所提供業(yè)務(wù)的定義、提供范圍、接受服務(wù)的條件、所要花費的成本（包括固定成本、運營成本、折舊、燃料費用、購電成本等）、投資回報率、要繳納的稅費等進行詳細的說明。監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)其頒布的統(tǒng)一會計準(zhǔn)則對提交的資費明細表進行審查，確認這些業(yè)務(wù)的提供與限制條件是否符合公共利益、成本數(shù)據(jù)是否真實合理。

比如在英國，天然氣與電力市場辦公室（ofgem）制定了一系列的規(guī)定對管輸企業(yè)的運營成本進行嚴(yán)格的審核。運營成本主要集中于可變成本，可變成本又分為直接成本和間接成本。直接成本包括進行管道檢查、維護和網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)維修所發(fā)生的成本，其主要受資產(chǎn)價值重置政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)缺陷、氣候以及環(huán)境等因素的影響；間接成本是為現(xiàn)場服務(wù)所發(fā)生的成本，如進行資產(chǎn)管理，網(wǎng)絡(luò)設(shè)計等，主要包括一般支持服務(wù)費用和管理費用。Ofgem進行成本評估的數(shù)據(jù)通過發(fā)給管道運營商的商業(yè)規(guī)劃調(diào)查表獲得。Ofgem評估管道運營成本的方法有兩種：第一種是自上而下的評估方法，比如將管道運營商與行業(yè)內(nèi)部和國際同業(yè)之間進行比較，這種方法關(guān)注成本的兩個方面，即工程運營支出和管理費用。第二種是自下而上的評估方法，這種評估方法將成本分攤到管道運營商的單個關(guān)鍵活動中，從而確定成本應(yīng)該產(chǎn)生的效率水平。然后，進行成本的規(guī)范化分析，比如將折舊以及某些預(yù)備項目和應(yīng)計項目等非現(xiàn)金成本、非貿(mào)易重復(fù)收費、其它銷售成本、為有關(guān)方面留出的預(yù)先計提等非當(dāng)期成本從運營成本中扣除（調(diào)整）。另外，有一些獨立核算的成本也要從可變成本中扣除。

強有力的執(zhí)行和處罰是有效實施天然氣監(jiān)管的重要保證

在美國，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會和各州公用事業(yè)監(jiān)管委員會，除了擁有市場準(zhǔn)入的審批權(quán)和定價權(quán)以外，還擁有強有力的執(zhí)法隊伍和行政處罰權(quán)。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會的執(zhí)行局共有140多人，加州公用事業(yè)監(jiān)管委員會的執(zhí)法部門（CSPD）共有190多人，這些人員統(tǒng)稱為調(diào)查人員，具有警察身份。此外，監(jiān)管機構(gòu)還有一批專門從事行政裁決的行政法官，F(xiàn)ERC的行政法官辦公室就有46名行政法官，加州PUC有79名行政法官。根據(jù)2005年頒布的能源政策法，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會可對每件市場違規(guī)案件處以每天100萬美元的罰款，對惡意操縱市場的企業(yè)負責(zé)人處以5年的監(jiān)禁。

服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管是天然氣監(jiān)管的重要內(nèi)容

為防止企業(yè)通過犧牲服務(wù)質(zhì)量來降低成本，監(jiān)管機構(gòu)必須對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管。在英國，Ofgem要求所有的供氣商每年都必須提交供氣服務(wù)質(zhì)量報告。其主要內(nèi)容包括：年度停氣次數(shù)和停氣時間；年度供氣服務(wù)質(zhì)量情況；年度所受獎勵和處罰的情況；年度計劃外停氣的情況；歷年營業(yè)區(qū)內(nèi)輸配網(wǎng)絡(luò)故障情況等。并且，應(yīng)說明為進一步提高供氣服務(wù)質(zhì)量而采取的措施以及加大對管網(wǎng)建設(shè)的投入情況，此外應(yīng)對在年內(nèi)因惡劣天氣等不可抗拒因素造成的供氣服務(wù)質(zhì)量所受到的影響作出相應(yīng)的解釋。

投訴舉報制度是實施天然氣監(jiān)管的重要支撐

在美國，絕大多數(shù)市場違規(guī)行為都是通過利益相關(guān)方的舉報而發(fā)現(xiàn)的。經(jīng)過數(shù)十年的積累，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會和各州公用事業(yè)監(jiān)管委員會建立了非常完善的投訴舉報機制。投訴舉報的方式主要有兩種，即熱線電話和書面舉報投訴。FERC的熱線電話設(shè)在執(zhí)行局，加州PUC的熱線電話設(shè)在消費者保護處。對管網(wǎng)接入、互聯(lián)糾紛、供氣服務(wù)質(zhì)量、氣費帳單等的投訴舉報案件，90%以上一般通過非正式的程序進行解決。如果非正式的程序不能解決問題，則進入監(jiān)管的正式程序，通常由監(jiān)管機構(gòu)的行政法官進行聽證和裁決，直至最終上訴到法院判決。對于天然氣市場違法違規(guī)行為，受到損害的企業(yè)通常要向FERC進行舉報，F(xiàn)ERC接到舉報后，將展開核實和調(diào)查。