醞釀8年之久的《環(huán)境保護稅法》，在今年由國務(wù)院法制辦正式公布其征求意見稿。千呼萬喚始出來，該稅法卻鮮有亮點，其最受詬病的一點，在于“照搬”了排污費
政策，沿襲排污費的低費率，從而削弱其作為稅法的行為調(diào)節(jié)功能。
中國首次明確開征環(huán)境稅，是在2007年6月，國務(wù)院頒布《
節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出“研究開征環(huán)境稅”。當年底，財政部、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)保總局等單位開始聯(lián)合開展環(huán)境稅研究。
近8年來，關(guān)于環(huán)境稅的國務(wù)院文件、國家課題紛呈。每次文件出臺，都引發(fā)學術(shù)界和社會上的新一輪討論。隨著環(huán)境污染日益加重，環(huán)境稅也被寄予改善中國環(huán)境質(zhì)量的期待。
中國人民大學環(huán)境學院院長、綠色低碳發(fā)展智庫伙伴專家馬中，長期研究環(huán)境經(jīng)濟政策，并承擔“水專項”水價與稅費政策研究，針對污水處理費、排污費政策做了大量調(diào)研和實證研究。
他認為，環(huán)境保護稅法（征求意見稿）沒有體現(xiàn)“污染者付費”的原則，低費率、低排放標準、排放賬目不清等
問題，使環(huán)境稅只是簡單沿襲了排污費制度，同時也承接了后者的諸多歷史遺留問題，如果不能從立法思想上堅持“污染者付費”原則，終會如中國其他的環(huán)境經(jīng)濟政策一樣，流于形式，浪費政策資源，難以遏制排污。
問：從2007年首次明確要開征環(huán)境稅以來，已經(jīng)是8年過去，今年終于發(fā)布《環(huán)境保護稅法》征求意見稿，對于該稿，業(yè)內(nèi)爭議頗多，你對這部環(huán)境稅法怎么看？
馬中：不止環(huán)境稅，任何環(huán)境經(jīng)濟政策，比如排污費、定價、排污權(quán)交易，這些政策都有最基本的原則——污染者付費。這是天經(jīng)地義的，無論什么形式，這一條是不能改變的。
但這最關(guān)鍵的一條，并未體現(xiàn)在環(huán)境稅法中。環(huán)境稅的制定過程很長，早早進入決策程序。6年以前，財政部、稅務(wù)總局和環(huán)保部組織決策研究，很多機構(gòu)如環(huán)規(guī)院、財科所、清華大學、中國人民大學參與其中，當時就說，已經(jīng)不再是學術(shù)和技術(shù)研究，而是決策研究。
但從今年這部征求意見稿來看，該稿還是遵循了以前的舊思想，那些研究成果并沒有被采納，仍是先出臺再說，繼續(xù)承接排污收費的那個盤子，無非就是費改稅。
環(huán)境經(jīng)濟政策一般有三個功能，籌集資金、調(diào)節(jié)行為和宣傳。但環(huán)境稅目前來看，除了宣傳作用很強，另外兩個功能并未體現(xiàn)，可能會浪費政策資源。
問：請你具體解釋一下，為什么說環(huán)境稅法沒有體現(xiàn)“污染者付費”的原則？
馬中：從征求意見稿來看，無論是稅目還是稅率，環(huán)境稅基本由排污費平移而來。不止是環(huán)境稅沒有體現(xiàn)“污染者付費”，排污收費政策也沒有。所有的中國環(huán)境經(jīng)濟政策，敢認真、公開、明確地聲明，我這個政策是確保污染者付費嗎？這實質(zhì)是一個思想問題。
污染者付費，這句話聽起來非常簡單，背后的思想是外部成本，必須全部內(nèi)部化。具體解釋，這句話有五層意思。
第一，污染者必須付費。
第二，污染者必須付全費，既包括內(nèi)部成本，也包括污染造成的外部成本。
第三，污染者付費實質(zhì)是污染者治理，甚至不主張你花錢買污染，而是一定要治理。如果付費太高，那就自己治理，或者付費委托
第三方治理。
第四，污染者不付費或少付費，就是污染者受益。污染者少付費不是少交錢，而是掙錢了。省錢就是掙錢，交的越少，收益越大。如果一分錢不交，那天下就有免費午餐了，經(jīng)濟學定律都不能成立了。
第五，不污染不付費。既然是污染者付費，那么不污染就不付費。
這才將“污染者付費”的意思說全了。但我們現(xiàn)行的環(huán)境經(jīng)濟政策，基本是違背這個基本原則的。
舉例來說，我國的污水排污費標準長期低于治理成本，就是沒有體現(xiàn)“污染者付費”。標準低到什么程度？在2014年提高排污費標準之前，污水排污費的征收標準為0.7元/污染當量，有些省份會在此基礎(chǔ)上有提高，但仍顯著低于實際治理成本。
根據(jù)我們的研究，2012年，我國工業(yè)污水排污費平均標準為0.12元/噸，只等于真實治理成本（5元-10元/噸）的1/83-1/42，也就是說，大部分的外部成本都未內(nèi)部化，標準太低，幾乎不具備激勵減排的功能。
此外，排污收費執(zhí)行的是“排放即收費”，包括達標排放收費、超標排放罰款，但沒有把收費標準、污染物排放量和環(huán)境損害聯(lián)系起來。根據(jù)污染者付費原則，只有造成環(huán)境污染的污染者，才對其污染行為收費；收費水平與污染程度相關(guān)；如果行為主體沒有造成污染，不應(yīng)對其收費，即“不污染不付費”。
如果不論污染程度，不論污染與否，有排放就收費，會傷害企業(yè)治理污染的積極性。例如，某水環(huán)境功能區(qū)目標水質(zhì)為Ⅲ類，該功能區(qū)內(nèi)某企業(yè)污水排放達到地表水Ⅱ類標準，那么對其計征污水排污費就沒有意義。
這套標準低下、沒有體現(xiàn)“污染者付費”、不具備激勵減排功能的排污收費制度，就這樣被環(huán)境稅法全盤繼承了。
問：如果要體現(xiàn)“污染者付全費”，或者說，環(huán)境稅率應(yīng)如何制定，才能夠具有調(diào)節(jié)排污行為的功能，使外部成本內(nèi)部化？
馬中：以污水稅稅率為例，其制定可以通過以下過程實現(xiàn)——
首先，基于受納水體的環(huán)境功能和現(xiàn)狀水質(zhì)確定排放標準，達到這個排放標準的污水不會造成環(huán)境污染，即環(huán)境無退化；再根據(jù)環(huán)境無退化的排放標準分別確定各行業(yè)廢水污染物從排放濃度處理到環(huán)境無退化標準濃度時每污染當量的治理成本。
污水稅的稅率應(yīng)略高于每污染當量的治理成本，從而激勵排污者治理污染，使排放水平達到環(huán)境無退化標準。
由于不同行業(yè)廢水污染物的種類、初始濃度、處理工藝各不相同，另外，地區(qū)間的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，環(huán)境容量情況各異，因此污染治理成本也會有較大差異，污水稅稅率應(yīng)“因地因行業(yè)”制定。
問：你講了兩點，第一是排放標準要保證“環(huán)境不退化”，其次是稅率高于治理成本。目前看來，兩者都沒實現(xiàn)。
馬中：是的。根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838質(zhì)量標準》）規(guī)定，我國地表水按水質(zhì)由高到低依次分為Ⅰ-Ⅴ類。其中，Ⅰ-Ⅲ類水體被視作合格的飲用水源，Ⅳ類一般用作工業(yè)和人體非直接接觸的娛樂用水，Ⅴ類水體一般用于農(nóng)業(yè)和景觀用水。超過Ⅴ類水質(zhì)標準的水體為劣Ⅴ類，基本上喪失了水體的使用功能。
以COD來說，III類、IV類和V類水的COD濃度分別是20毫克/升、30毫克/升、40毫克/升。
但是，我國現(xiàn)行工業(yè)企業(yè)水污染物排放標準遠低于環(huán)境質(zhì)量標準，污水即使達標排放，也是污染環(huán)境的。根據(jù)《污水綜合排放標準》（GB8978-1996），工業(yè)COD排放的一級標準是100毫克/升；根據(jù)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002），一級A標準為50毫克/升，均劣于地表V類水標準。
我國大部分水體已經(jīng)被污染，現(xiàn)狀水質(zhì)已經(jīng)低于水環(huán)境質(zhì)量要求，北方很多地區(qū)甚至已經(jīng)沒有地表水。根據(jù)現(xiàn)行排放標準，污水即使經(jīng)過處理后達標排放，依然是劣Ⅴ類水，達標排放的污水仍然污染環(huán)境。
《環(huán)境保護稅》征求意見稿里就有這樣一個問題，對污水處理廠不征稅，這也是排污費的歷史遺留問題。因為說污染企業(yè)是污染者，而污水處理廠不是污染者，是環(huán)境保護者，所以達標排放后，可以不收費（稅）。
但它的問題在哪呢？在于達標排放不收費這句話，“達標排放”有很大問題，因為排放標準有好幾級，達哪個標不收費？這樣的政策出臺后，那污水處理廠為了避稅，就要按照低標建設(shè)。如果普遍都建二級污水處理廠，那就都合法了。
按照現(xiàn)行的污水排放標準，即便污水處理達到一級A標準，也還是劣五類地表水，這已經(jīng)導(dǎo)致環(huán)境退化了，指望水環(huán)境恢復(fù)，永遠不可能。從稅法的強制性原則來看，它會使排污費時期的問題更加強化。排污費還只是
法規(guī)，稅法使其有了法律依據(jù)。
像這樣的政策條款，其實就是在放水。我發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，在我國的環(huán)保法律里面，執(zhí)行最好的就是這些條款。不要說我國的環(huán)境法律是有法不依，這些放水的條款都執(zhí)行得很好。從根源上講，還是從一開始，就確定了一個立法思想：我們要保護環(huán)境，但要確保經(jīng)濟發(fā)展。這個思想一直落實到了法律的具體條款上。
問：說到環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展矛盾的這樣一個古老命題，那么關(guān)于環(huán)境稅率調(diào)整，最主要的反對聲音也是說，會增加企業(yè)的成本。而你認為，現(xiàn)行稅（費）率遠低于治理成本，那么根據(jù)你的研究，環(huán)境稅率在什么樣的一個水平，比較合適？
我們對此做過污水排污費的實證分析，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行稅率基礎(chǔ)上，再提高2—4倍，都在企業(yè)和國民經(jīng)濟的承受范圍之內(nèi)。
在2014年排污費提標前后，污水排污費的標準分別為0.7元/污染當量和1.4元/污染當量，環(huán)境保護稅法征求意見稿的稅率，沿用1.4元/污染當量。
假設(shè)把工業(yè)行業(yè)COD達標排放的收費標準提高到2.8元/污染當量，我們選擇了常州市武進區(qū)175家企業(yè)進行分析，發(fā)現(xiàn)利稅影響程度<3%的企業(yè)有135家，占全區(qū)的77.1%，總產(chǎn)值和利稅分別占86.59%和91.43%，而COD排放量只占全區(qū)的22.18%。
我們設(shè)置了2.8元、4.2元、5.6元/每污染當量三種情景，并分析不同情景下污水稅征收對企業(yè)的影響，發(fā)現(xiàn)污水稅對大多數(shù)企業(yè)的影響程度不大，只對少部分排污系數(shù)高、污染嚴重的企業(yè)影響較大。污水稅征收具有淘汰落后產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的作用。
這是實證分析，而非虛擬。環(huán)境稅率提高，肯定會增加一些成本，但到不了影響經(jīng)濟發(fā)展的程度。
說到企業(yè)的承受力，不能單純看環(huán)境成本，要橫向比較勞動力、技術(shù)、土地、能源等其他成本。你會發(fā)現(xiàn)，一個企業(yè)的各種成本，最小的就是環(huán)境。
有的企業(yè)到了虧損邊緣的時候，最后一根稻草，歸到環(huán)境頭上去。可是勞動、技術(shù)、能源成本是怎么出現(xiàn)，怎么造成的？就是因為長期靠成本平均化，靠環(huán)境的無成本或低成本，把它那些成本均攤了，所以總成本一直處于可承受的范圍。從經(jīng)濟學上解釋，你長期不進步，是因為環(huán)境這碗飯?zhí)贸粤恕?/div>
如前所述，2012年中國工業(yè)污水排污費平均標準為0.12元/噸，只等于真實治理成本（5-10元/噸）的1/83-1/42。低的排放標準和收費水平通過政策形式“合法”降低了工業(yè)企業(yè)的真實環(huán)境成本，工業(yè)企業(yè)排水無需承擔全部環(huán)境資源成本，因此取得超額收益。
同時，2012年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值收入51.9萬億元，工業(yè)增加值19.9萬億元，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤高達5.6萬億元，工業(yè)企業(yè)繳納的水費才600多億元，僅相當于工業(yè)企業(yè)利潤的1/94。因此“企業(yè)承受力假說”是一個偽命題，享受了多年環(huán)境紅利的工業(yè)企業(yè)有能力也有責任和義務(wù)承擔全部環(huán)境資源成本。
我一直在琢磨為什么中國人有這么根深蒂固的思想，認為污染環(huán)境是合理的，大家都認同。后來我發(fā)現(xiàn)主要原因就是掙錢，因為錢就是這么掙的。
2014年1月1日起，
北京市大幅提升化學需氧量、氨氮等主要水污染物的排污收費標準，新標準是原標準的14-15倍，收繳的排污費已經(jīng)接近治污成本。到什么時候，環(huán)境成本必須承受了，就像現(xiàn)在北京一樣，肯定別的地方也會出現(xiàn)這種情況，那個時候你這個企業(yè)是一定要死了。
從這個意義上講，環(huán)境稅有另外一個作用，盡可能早地提醒企業(yè)。所以環(huán)境稅不是一個簡單地增加成本的作用。它有個激勵作用，不光調(diào)節(jié)企業(yè)的環(huán)境行為，還調(diào)整經(jīng)營活動。
而按照我們的測算，即使提高了環(huán)境稅和收費標準，依然達不到和別的要素成本相當?shù)某潭取?/div>
問：環(huán)境稅平移承接了排污費這個盤子。眾所周知，排污費制度也有很多漏洞，比如協(xié)商收費、賬目不清等。那么這些問題是否同樣會成為環(huán)境稅推行的重要掣肘？
馬中：排污收費確實還有更深層次的問題。我在做水價研究的時候，一做橫向比較，嚇一跳，四大水費（水資源費、供水費、污水處理費、污水排污費）里，排污收費的最少。
生活污水處理費是工業(yè)廢水排污費的六到七倍，收100多個億。而工業(yè)廢水排污費在2012年只有22個億，中國這么大的工業(yè)產(chǎn)值、用水量，只收了22個億，這是非常驚人的事兒，而且還在萎縮，從2007年以來，一直在下降。
為什么只收了22個億？是因為工業(yè)污水就排了220億噸。（根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計公報》，2012年，全國工業(yè)廢水排放量221.6億噸。）
這個220億噸不是經(jīng)過污水處理廠的，就是工業(yè)直排的污水，所以收上來的這個22億，就是按照排污收費的標準，乘以工業(yè)排水量。
這個量其實是很小的。那么這個數(shù)是怎么統(tǒng)計來的？就是收集數(shù)據(jù)或上報得來的。其真實性又有幾分呢？
今年全國人大常委會委員辜勝阻在《水污染防治法》專題詢問時，提出每年排到長江的污水就300多億噸。那這個數(shù)字又如何解釋？
根據(jù)統(tǒng)計，2012年我國工業(yè)用水量（不含火電行業(yè)）930億噸，工業(yè)廢水排放量220億噸，工業(yè)用水用排比為4.2:1。我們利用水平衡模型計算，得出結(jié)果是，2012年實際工業(yè)廢水排放量應(yīng)為370億噸。其中工業(yè)無處理排水量150億噸[1]，占全部工業(yè)廢水的40%。
這就是排污收費的問題，現(xiàn)在是排污費越收越少，中國的工業(yè)污染，至少是水方面，越治越好，這本帳如果被環(huán)境稅接下來，它就是照著這個繼續(xù)收費，無非是提高點稅率。排污費收22億，那環(huán)境稅收44億，可依然是220億噸污水的排放量。所以它不僅接受了排污收費的體系，而且是整個基礎(chǔ)性的爛帳。
所有經(jīng)濟政策離不開基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。大氣污染排放物亦然。根據(jù)2014年環(huán)境公報，全國二氧化硫總排放量2000多萬噸，其中
電力行業(yè)的排放量是700多萬噸，去除量是2000萬噸。電力行業(yè)用了中國一半的煤，去除量加上排放量是3300萬噸，用一半煤的行業(yè)，說出了自己的產(chǎn)生量和排放量。我們認為，電煤的煤質(zhì)只可能比其他行業(yè)好，不可能差，就拿它的數(shù)，那么另一半的煤的二氧化硫產(chǎn)生量大概也是在3300萬噸，而這部分煤是很少有脫硫工序的。
光看統(tǒng)計數(shù)字，是非常漂亮的。但是不去核查，就照搬過來，開始收稅，還是一本糊涂賬。
問：所以現(xiàn)實點來講，要在既有條件下搞環(huán)境稅，稅率低反而不是最迫切需要解決的問題。是不是應(yīng)該先在低稅率的情況下，把賬目搞清楚？
馬中：現(xiàn)在的問題是，稅（費）率太低，最好的企業(yè)是達標排放，不會因為這個費率進一步治理。沒有一家企業(yè)會因為這個七毛錢或一塊四，在達標之后繼續(xù)治理。寧可花這個錢，去買達標之后不處理。
還有很多企業(yè)，即使這么低的費率，也不想交錢，這就是偷排問題了。
又是低費率，又是偷排。那么第一步，還是維持現(xiàn)有的排放標準、收費標準，首先大家都達標。
只要你超標，就得加倍。如果真是管得緊，知道超標多少，加倍之后不會有太大影響。但最終依然不達標，就要關(guān)停企業(yè)了，水污染防治法和排污收費條例都規(guī)定，加倍收費之后還不改，就不是經(jīng)濟處罰的問題了，是要關(guān)停了。
可是你聽說過哪一家企業(yè)，因為超排被關(guān)閉的？除非搞運動的時候，關(guān)一批。
現(xiàn)在寧肯處于低收費標準，只要大家都按這個標準處理、排放、繳費，能做到這個，可能就不是220億噸污水，而是370億噸了。我們做過測算，標準不變，就是把監(jiān)管搞上去，收費差不多要翻番。
第二步，提高標準?？梢韵葟奶岣吲欧艠藴首銎穑黾訅毫?，促使企業(yè)決定是交錢還是治理。接下來提高收費標準。這是一個漸進過程，不是一步到位，但得有個最終目標。不能因為一天做不到，一年做不到，就放棄。污染者付費的原則，必須堅定不移的執(zhí)行?！?/div>
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