然而，情況在世紀(jì)之交開始發(fā)生變化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)近二十年的自由化和馬力全開的高速增長(zhǎng)，生態(tài)成本變得突出起來(lái)。

2006年，中國(guó)發(fā)生了兩起舉國(guó)震驚的污染事件，不僅是因?yàn)槠鋰?yán)重性，而且是由于地方政府在其中發(fā)揮的惡性作用。事件一，甘肅省的一家冶煉廠造成兩千多名村民血鉛超標(biāo)；事件二，湖南省的兩家化工廠造成一條河流嚴(yán)重污染，威脅到八萬(wàn)多名群眾的飲水安全。最令人費(fèi)解的是，這兩起事件中的企業(yè)都被當(dāng)?shù)卣袨椤爸攸c(diǎn)保護(hù)企業(yè)”。事件一中的甘肅徽縣政府甚至為當(dāng)事企業(yè)設(shè)置了“安靜生產(chǎn)日制度”，未經(jīng)政府“特許”，任何單位或團(tuán)體不能到企業(yè)檢查。時(shí)任國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)的潘岳一針見血地指出，地方政府是兩起污染事件的“根源”?！?地方保護(hù)主義”也成了那幾年環(huán)保界的熱門詞匯。

也正是在這個(gè)時(shí)期，治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整開始向中央（縱向體系）回?cái)[。環(huán)保系統(tǒng)是從地方政府回收權(quán)力呼聲較大的部門之一。該系統(tǒng)認(rèn)為，如果地方環(huán)保部門繼續(xù)聽命于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)，讓其有權(quán)任免環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)、不給關(guān)鍵職能撥款或者凍結(jié)編制的話，中央政府的環(huán)保工作日程將受到致命損害。但籌劃“垂直管理”（實(shí)質(zhì)上就是權(quán)力再平衡）的還不止環(huán)保部門。工商行政管理是最早收回地方分支機(jī)構(gòu)管理權(quán)的系統(tǒng)之一，垂直管理可以減少執(zhí)法中的地方干擾，獨(dú)立行使職能。緊接著，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局也實(shí)現(xiàn)了省級(jí)以下的垂直管理。事實(shí)證明，將統(tǒng)計(jì)工作交給地方政府不是個(gè)好主意，這導(dǎo)致了地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的虛報(bào)造假。

環(huán)保系統(tǒng)開始通過(guò)規(guī)模很小、程度有限的方式進(jìn)行“垂直管理”的試驗(yàn)。早在2002年，陜西省就實(shí)行了市以下環(huán)保機(jī)構(gòu)“垂直管理”試點(diǎn)，“清理效果明顯好于往年”。但這一試點(diǎn)也遭到了來(lái)自各縣的抵制，主要是因?yàn)殡S著權(quán)力的集中，原本下發(fā)到各縣的預(yù)算也被“上面吸走”了。2006年，國(guó)家環(huán)?？偩植扇×艘豁?xiàng)更加重大的舉措，即參照美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）的做法，在全國(guó)建立11個(gè)地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這些監(jiān)督中心雖然位于地方，但直接向環(huán)保總局報(bào)告，經(jīng)費(fèi)也來(lái)自總局。但作為“派出”機(jī)構(gòu)，它們并未觸及地方層面的現(xiàn)有權(quán)力，有時(shí)甚至被視為干擾地方政府行使其合法權(quán)力。

此后，國(guó)家環(huán)?？偩衷诖怪惫芾矸矫鏇]有更多的進(jìn)展。2008年改設(shè)環(huán)保部的時(shí)候，甚至不得不回避權(quán)力進(jìn)一步集中的話題。推進(jìn)垂直管理一個(gè)主要障礙是對(duì)于分散和削弱地方權(quán)力的擔(dān)心。隨著越來(lái)越多的部門向上負(fù)責(zé)，可能發(fā)生不顧地方需要過(guò)度干預(yù)行政的情況。更重要的是，中國(guó)的環(huán)保法規(guī)定地方政府對(duì)其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)有最終責(zé)任。如果關(guān)鍵的執(zhí)法權(quán)被剝奪的話，地方政府又如何對(duì)其無(wú)權(quán)控制的東西負(fù)責(zé)呢？

可能正因?yàn)槿绱?，十八屆五中全?huì)的決議中，環(huán)保部門僅有少數(shù)具體職能將實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步集中化，而這些職能（包括環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察執(zhí)法）主要都是讓上一級(jí)部門促進(jìn)下屬機(jī)構(gòu)盡職。諸如對(duì)企業(yè)的監(jiān)管執(zhí)法等關(guān)鍵職能仍然掌握在地方政府手中， 以便其在地方層面落實(shí)環(huán)保法規(guī)。

自從兩千多年前建立中央集權(quán)制國(guó)家開始，中央和地方的權(quán)力拉鋸戰(zhàn)就是中國(guó)政治的一個(gè)永恒主題。只要中央覺得其意志存在被弱化的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)出現(xiàn)集中權(quán)力的行動(dòng)。但一些觀察家指出，終極挑戰(zhàn)實(shí)際在于通過(guò)地方媒體、輿論和司法制度讓地方政府盡忠職守的能力，而非依靠家長(zhǎng)式的中央政府來(lái)大包大攬。

馬天杰，中外對(duì)話運(yùn)營(yíng)副主編。加入中外對(duì)話之前，他擔(dān)任綠色和平中國(guó)大陸項(xiàng)目總監(jiān)。在綠色和平任職期間，他經(jīng)常為中外媒體撰稿，就中國(guó)的環(huán)境挑戰(zhàn)作出評(píng)論。他于2009年取得美利堅(jiān)大學(xué)國(guó)際環(huán)境政策碩士學(xué)位。