1952年12月5日清晨，倫敦上空出現(xiàn)高壓脊，近地氣溫發(fā)生反常降低，近地空氣在低氣壓影響下形成冷氣層，倫敦出現(xiàn)由地面向上，空氣溫度逐漸增加的逆溫層現(xiàn)象，這使得倫敦城中的霧氣不能逸散，不斷增加。倫敦上空煙霧彌漫，燃煤產(chǎn)生的二氧化硫和粉塵在空氣中久久不能散去。大量的有毒空氣在倫敦城中聚合。上萬人因這場煙霧喪生。

開始于18世紀的工業(yè)革命為大不列顛帝國帶來了殖民地、原材料、世界霸權(quán)和無窮盡的財富。這一切都基于煤炭為蒸汽機提供的不竭動力。然而大量燃煤的背后則是日益加劇的空氣污染。到20世紀初，倫敦已然變成了一座黑色的工業(yè)之都。由煤炭支撐的工業(yè)革命讓倫敦城內(nèi)遍布工廠，著名的倫敦東區(qū)位于倫敦東部港口附近，這里是傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)，服裝、印刷、卷煙、制鞋、家具、食品等企業(yè)林立。整個倫敦城煙囪林立。倫敦城內(nèi)無數(shù)的煙囪和壁爐消耗著無數(shù)煙煤，晝夜不停地向空中排放著大量煙霧。煙塵與霧混合變成黃黑色，經(jīng)常在城市上空籠罩，多天不散。倫敦環(huán)境污染嚴重。樓房上積滿煙垢，泰晤士河生物絕跡，河水惡臭。倫敦糟糕的空氣甚至為自己贏得了“倫敦霧”這一專有名詞。在文學家的筆下，倫敦更是充滿了骯臟油膩的空氣，和在這空氣掩蓋之下的無數(shù)丑惡。

殘酷的現(xiàn)實將倫敦城驅(qū)趕到了改變的十字路口。然而倫敦城乃至整個英國早就開始了一場針對空氣污染的大博弈。

治理博弈

倫敦獨特的環(huán)境曾意外催生出了世界首個有關(guān)空氣污染防治的法令。1306年夏天，倫敦空氣中彌漫的因燒煤而產(chǎn)生的刺鼻味道讓前來倫敦參加國會的英國貴族們感到心煩意亂。這些地位尊貴的人發(fā)起了一場示威，反對燃煤。在這種形勢下，國王愛德華頒布了禁煤令，規(guī)定初次用煤的人將被給予重金罰款，再犯，則毀掉熔爐。

這個看起來有些荒誕的故事在今天看來卻有著無比強大的前瞻性。1863年，英國議會就通過了首部《工業(yè)發(fā)展環(huán)境法》(也稱《堿業(yè)法》)。在那之后，《堿業(yè)法》經(jīng)過了多次修訂，同時英國議會也多次頒布其他空氣污染防治的相關(guān)法律。

但是英國的空氣污染治理涉及多個政府機構(gòu)，包括地方政府、中央的環(huán)境部(主要涉及堿業(yè)檢查團)等。而在公共衛(wèi)生和環(huán)境事務方面，英國的中央和地方政府有著巨大分歧。

地方當局一直是對個人和商業(yè)行為進行控制的倡導者，而中央政府則以保護個人自由為名阻止地方當局獲得更多的管轄權(quán)。中央機構(gòu)和地方當局各管一面，一方權(quán)利的擴展意味著另一方權(quán)利的削弱，二者始終關(guān)心的是自己的權(quán)限，因而摩擦不斷。

1952年倫敦煙霧事件和1956年《清潔空氣法》為解決中央和地方的掣肘提供了契機。二者的分工以技術(shù)難度為標準：堿業(yè)檢查團控制注冊工廠的排放物;而地方當局則控制其他非注冊領(lǐng)域的排放物。

新的劃分標準卻在商業(yè)企業(yè)界引起了軒然大波。企業(yè)在自己的管理歸屬上與政府發(fā)生了激烈的矛盾和沖突。大量的工業(yè)企業(yè)都希望自己的企業(yè)以注冊工廠的方式納入堿業(yè)檢查團的管理中。正是中央和地方政府的環(huán)境治理理念不同，才帶來了企業(yè)這樣一邊倒的傾向性。因為企業(yè)有可能無法達到《清潔空氣法》的要求，而納入堿業(yè)檢查團的管理，讓他們有機會利用中央政府的態(tài)度，從而不完成法律要求，維護自己的利益。

盡管遭到了地方政府的強烈反對，但是在激烈的討價還價之后，1958年的堿業(yè)條令還是大大增加了注冊工廠的數(shù)量。這不僅強化了堿業(yè)檢查團的權(quán)利，也進一步加深了中央和地方在環(huán)境治理上的利益競爭。與政府企業(yè)之間洶涌蓬勃的激烈交鋒相比，身處社會底層的普通民眾則表現(xiàn)出了出人意料的態(tài)度：他們既是空氣污染最直接的受害者，同時也是環(huán)境治理的一大阻力。

錯綜復雜的利益之爭直接影響了空氣污染治理的效果。1956年、1957年和1962年，倫敦城又連續(xù)發(fā)生多次嚴重的煙霧事件。日益惡化的環(huán)境最終逼迫倫敦和整個英國開始做出改變。

結(jié)構(gòu)調(diào)整

煙霧事件造成的惡果給全英國人敲響了最響亮的警鐘。盡管存在著中央和地方政府、商業(yè)企業(yè)和與環(huán)境保護、普通民眾與空氣污染治理等種種矛盾沖突。英國最終還是踏上了空氣污染治理的艱難過程。

20世紀60年代北海油氣田發(fā)現(xiàn)，隨后步入大規(guī)模開發(fā)階段。清潔、廉價、高效、易得的天然氣和石油迅速取代了煤炭在英國的地位。英國、乃至整個歐洲的能源結(jié)構(gòu)開始發(fā)生巨大改變。

政府開始大規(guī)模改造倫敦城市居民的傳統(tǒng)爐灶，并在冬季采取集中供暖。到1965年，由于天然氣和燃油的應用，煤在燃料構(gòu)成中的比例減少為27%(1980年進一步減少到5%，而且還僅限于遠郊區(qū)工廠使用)，電和清潔氣體燃料占24.5%(至1980年提高到51%)，油為43%(1980年為41%)。

而現(xiàn)在，煤炭在英國早已不復當年“一家獨大”的氣勢。煤炭消費量大幅度減少，油氣比重上升。取暖和發(fā)電的燃煤機組逐漸在環(huán)保政策和經(jīng)濟效益的雙重作用下不斷被淘汰。今天的英國，煤炭占到整個英國能源消費從巔峰期的超過60%下降到了不到20%。

應對霧霾，倫敦市也采取了最直接的辦法：工廠外遷。英國是最早產(chǎn)生并實踐衛(wèi)星城概念的國家。早在1898年，英國人霍華德就在自己的書中提出了類似衛(wèi)星城的概念。20世紀初，英國率先開始建設(shè)衛(wèi)星城。

倫敦沒有生硬的直接將工廠遷出倫敦市區(qū)的范圍，而是為了配合工廠的外遷，建設(shè)了配套的生活基礎(chǔ)設(shè)施，開始了衛(wèi)星城的大規(guī)模建設(shè)。倫敦在40年代末建設(shè)的8座新城的基礎(chǔ)上，于60年代末在城市以北地區(qū)又興建了彼得伯勒，在西北地區(qū)興建了米爾頓凱恩斯、北安普頓等3座新城。這3座新城距倫敦市中心的距離80至133公里不等。

現(xiàn)在的倫敦由中心的倫敦市，以及內(nèi)倫敦和外倫敦共同組成。所有的工廠都已經(jīng)遷離核心的倫敦市和周圍的幾個屬于內(nèi)倫敦的區(qū)域。那些空置下來的廉價廠房，吸引了許多落魄的藝術(shù)家們。臭名昭著的倫敦東區(qū)更是2012倫敦奧運會場館建設(shè)的主要區(qū)域。

從上世紀70年代開始，嚴重的煙霧事件再也沒有發(fā)生在倫敦城中。從毒霧繚繞到藍天白云，倫敦上空籠罩了一百多年的“陰影”終告消散。一個世紀的法律建設(shè)、利益重重的沖突博弈、經(jīng)濟效益的“無形之手”、大刀闊斧的城市規(guī)劃，倫敦最終為后世留下了寶貴的經(jīng)驗。