在一些來自地方排放權(quán)交易所的工作人員看來，發(fā)改委的這一“暫緩”動作，一方面是為了解決碳排放權(quán)交易市場（簡稱碳市場）存在的某些問題，另一方面則與政府宣布要在2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場有著緊密的關(guān)系。

2013年-2014年，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)陸續(xù)開市。2015年12月中國明確提出計(jì)劃于2017年啟動全國碳排放交易體系，第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點(diǎn)排放企業(yè)，門檻在年標(biāo)煤消耗量1萬噸以上。按照這一時(shí)間表，全國統(tǒng)一碳市場離啟動已經(jīng)不遠(yuǎn)。在此之前，國家發(fā)改委等主管部門已經(jīng)在立法、工作動員、配額分配、能力建設(shè)等各個(gè)層面展開了相關(guān)準(zhǔn)備工作。

歷經(jīng)三年、七地的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，碳市場總體平穩(wěn)運(yùn)行，但在一些從事碳交易的人士看來，碳市場中價(jià)格、交易量、配額發(fā)放以及ccer項(xiàng)目（全稱Chinese　Certified　Emis-sion　Reduction，即中國核證減排量項(xiàng)目）的使用等，依然存在棘手的問題。而全國市場的啟動，則面臨著更多的挑戰(zhàn)。

“暫緩受理申請”

原本，有來自全國多個(gè)省份的592個(gè)CCER項(xiàng)目，在等待著國家發(fā)改委的備案。在發(fā)改委近日公示的一份“申請事項(xiàng)清單”中可以看到，這些項(xiàng)目來源廣泛，既有來自河南省新縣的植樹造林項(xiàng)目，也有來自貴州省安順市的農(nóng)村沼氣利用項(xiàng)目，還有更多的是來自全國各地的水面光伏電站、風(fēng)電場、生物質(zhì)發(fā)電這樣的發(fā)電項(xiàng)目。他們的共同特點(diǎn)是通過利用某種技術(shù)，減少了溫室氣體的排放。這樣的減排項(xiàng)目經(jīng)過第三方核證機(jī)構(gòu)核證出具體的減排量并最終被國家發(fā)改委獲批之后，將成為可盈利的項(xiàng)目，進(jìn)入碳排放權(quán)交易市場中進(jìn)行交易。

2017年3月17日，一則來自發(fā)改委的“暫緩受理”公告，讓這592個(gè)項(xiàng)目的備案一事暫時(shí)擱置了起來。該公告表示，發(fā)改委正在組織修訂應(yīng)用了四年多的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），并暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案申請。待《暫行辦法》修訂完成并發(fā)布后，將依據(jù)新辦法受理相關(guān)申請。

2011年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，正式批準(zhǔn)上海、北京、廣東、深圳、天津、湖北、重慶等七省市開展碳交易試點(diǎn)工作，并于2013年正式啟動試點(diǎn)。這些試點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)排放單位每年應(yīng)向所在地的省級碳交易主管部門提交不少于其上年度經(jīng)確認(rèn)排放量的排放配額，履行上年度的配額清繳義務(wù)（即“履約”）。與此同時(shí)，排放單位可按照有關(guān)規(guī)定，使用國家核證自愿減排量（CCER）來抵消其部分經(jīng)確認(rèn)的碳排放量。

廣州東潤發(fā)環(huán)境資源有限公司是廣東省發(fā)改委下屬的CCER項(xiàng)目審核機(jī)構(gòu)，兼有咨詢以及CCER項(xiàng)目的開發(fā)業(yè)務(wù)。該公司人士張南向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，暫停受理的影響不小，因?yàn)楹芏囗?xiàng)目因?yàn)?a href="http://m.alisonandcharlie.com/zhengcefagui/" target="_blank" class="relatedlink">政策的不明朗需要跟著暫停。在他所屬的碳排放服務(wù)行業(yè)，多數(shù)機(jī)構(gòu)可以做的業(yè)務(wù)并不多，CCER的開發(fā)是重要的業(yè)務(wù)收入來源。

不過在他看來，發(fā)改委這樣做，似乎并不難理解：前期市場混亂，暫停項(xiàng)目備案、修訂相關(guān)的政策正在情理當(dāng)中。眼下，CCER的需求量并不大，一部分來自自愿減排的“買家”，一部分則來自那些受到排放量控制的企業(yè)。

“國家想做的不是促進(jìn)交易，可能是要限制項(xiàng)目備案，增加一些限制性的條件來減少供給。”張南向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，這一方面是基于市場上CCER項(xiàng)目的供應(yīng)量的確太多，另一方面則是由于CCER的需求量有限。在此之前，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)都有出臺相關(guān)規(guī)定，限制CCER的使用比例、產(chǎn)地、類型等。例如，廣東省規(guī)定可抵消的配額比例是10%。

在發(fā)改委的“暫緩受理”公告中表示：“《暫行辦法》施行中存在著溫室氣體自愿減排交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等問題。”來自湖北省碳排放交易所合規(guī)部的徐渭向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，這里的“交易量小”應(yīng)該是相對于簽發(fā)量來說的，原因在于，CCER在碳交易中不是履約必須，加上適用性條款，交易中實(shí)際需求量沒有很大，大部分項(xiàng)目形成積壓?！案邘齑媸怯锌赡軐ο到y(tǒng)造成潛在壓力與風(fēng)險(xiǎn)，暫緩備案也有消納庫存的考量?！毙煳颊f。

數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月31日，中國自愿減排交易信息平臺累計(jì)公示CCER審定項(xiàng)目2742個(gè)，其中254個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)產(chǎn)生了5300萬噸減排量。但從7省市試點(diǎn)2015年排放量的履約情況來看，7省市配額發(fā)放總量約為12億噸。在2016年履約期，用于抵消的CCER數(shù)量不到800萬噸，占配額總量的比例約為0.67%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于各地試點(diǎn)抵消管理辦法中規(guī)定的5%-10%的比例。

某地方交易所從業(yè)人員向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，即便交易量較小加上供大于求，CCER項(xiàng)目依然層出不窮，這很大程度上是基于對市場的預(yù)期。按照北京5%的配額比例可以用CCER來抵消，未來全國市場預(yù)計(jì)能達(dá)到每年40億噸以上的碳交易總量，這意味著每年將產(chǎn)生多達(dá)2億噸的CCER項(xiàng)目容量?；谶@樣的預(yù)期，CCER項(xiàng)目的開發(fā)熱情始終較高。

三年七地試點(diǎn)

作為七個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，廣東省從2013年開展了碳排放權(quán)交易。廣州東潤發(fā)環(huán)境資源有限公司人士張南介紹，2013年廣東開展試點(diǎn)工作初期，他所在的公司去過不少受到排放量控制的企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，大部分企業(yè)對于參與碳排放交易表示出不情愿的態(tài)度，認(rèn)為這會增加企業(yè)的成本，并且與經(jīng)信委的節(jié)能監(jiān)管有重復(fù)，由此提出了各種質(zhì)疑。為了在短時(shí)間內(nèi)組織企業(yè)配合完成試點(diǎn)工作，地方發(fā)改委需要做出一點(diǎn)妥協(xié)。這其中便包括配額發(fā)放上的相對充裕。

“環(huán)保與發(fā)展的矛盾始終存在，國家想管得更加嚴(yán)格，但是地方政府出于稅收、就業(yè)等問題又不可能對企業(yè)下死手。未來政府可能會逐步收緊碳排放配額的發(fā)放，但在一開始如果收得太緊，則很難開展工作?！睆埬险f。在他看來，企業(yè)在減排方面較難看出顯著的變化，試點(diǎn)城市的主管部門不希望給企業(yè)太大壓力，因此碳排放的配額分配得相對充裕，市場也由此積累了過剩的配額。相應(yīng)的，碳交易市場的成交量較小，一些試點(diǎn)地區(qū)的價(jià)格水平也相對較低。

張南解釋說，造成配額剩余還有兩個(gè)方面的原因：一是經(jīng)濟(jì)環(huán)境低迷，企業(yè)產(chǎn)量下降，導(dǎo)致根據(jù)歷史法分配配額的企業(yè)有剩余配額；二是國家淘汰落后產(chǎn)能的政策，部分落后設(shè)備被淘汰停產(chǎn)了，所以此前根據(jù)歷史排放量發(fā)放的配額有剩余。

不過，從一些試點(diǎn)地區(qū)出爐的數(shù)字，又似乎能夠看到減排的效果。北京市是交易量相對較高的試點(diǎn)地區(qū)之一，2016　年,北京市重點(diǎn)排放單位的覆蓋范圍為行政區(qū)域內(nèi)固定設(shè)施和移動設(shè)施年CO2直接與間接排放總量5000噸(含)以上的企業(yè)、事業(yè)、國家機(jī)關(guān)等單位，一共納入了總計(jì)947家重點(diǎn)排放單位。截止到2016年12月31　日,北京碳市場累計(jì)成交配額1259萬噸,交易額4.74億元。據(jù)初步核算,2013-2015年,北京市重點(diǎn)排放單位碳排放總量分別同比下降約4.5%、5.96%　和6.17%萬元，GDP碳排放分別同比下降約6.69%、7.17%和9.3%。

某地方交易所從業(yè)人員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，基于前期工作的順利鋪開，配額的發(fā)放會相對充裕，但從幾年試點(diǎn)的情況看，各地區(qū)的配額總量在逐年收緊，未來也將如此。他認(rèn)為，碳交易市場的價(jià)格需要維持一個(gè)真實(shí)、有效的價(jià)格水平，才能發(fā)揮較少排放、同時(shí)又保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受影響的作用。

目前，在全國的七個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中，2016年碳市場成交均價(jià)從37.3元/噸（北京市）到11.7元/噸（上海市）不等，成交量相差也較大。該從業(yè)人員表示，不同試點(diǎn)地區(qū)是相關(guān)獨(dú)立的，很難對此進(jìn)行比較，但一些地區(qū)成交量較小、價(jià)格較低（價(jià)格遠(yuǎn)低于價(jià)值）則多少反映出了試點(diǎn)初期的一些問題。

全國市場啟動前夕

該人士認(rèn)為，暫停使用《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，與全國碳排放權(quán)交易市場的行將啟動也存在著關(guān)聯(lián)。通過修訂相關(guān)內(nèi)容，讓CCER市場能夠更好地適應(yīng)全國碳排放市場的運(yùn)行。

按照時(shí)間表（2015年9月中美聯(lián)合發(fā)布的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中提及），中國將于2017年啟動覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)的全國碳排放交易體系。在此背景下，國家發(fā)改委在2016年展開了包括立法、工作動員、配額分配、能力建設(shè)等各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

2017年3月20日，在國家發(fā)改委召開的2017年全國發(fā)展改革系統(tǒng)應(yīng)對氣候變化工作電視電話會議上，國家發(fā)改委副主任張勇表示，要啟動運(yùn)行全國碳排放權(quán)交易市場，推動出臺相關(guān)法律法規(guī)及配套政策，建立健全碳排放交易市場管理體制，做好數(shù)據(jù)核查、能力建設(shè)、輿論宣傳等工作，確保全國碳排放權(quán)交易市場順利啟動。

在2016年12月的“全國碳市場建設(shè)思路討論會”上，張勇則表示，要把握全國碳市場處于初期階段的特征，堅(jiān)持先易后難原則，避免定位過高，欲速不達(dá)。把“初步框架立起來，基本規(guī)則建起來，使全國碳市場能夠啟動起來”作為全國碳市場建設(shè)的近期目標(biāo)。

根據(jù)北京環(huán)境交易所的相關(guān)報(bào)告，未來全國碳市場預(yù)計(jì)將形成“1+3+N”的法規(guī)體系，即以《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》為中心,　配套《企業(yè)碳排放報(bào)告管理辦法》、《第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法》、《市場交易管理辦法》等管理辦法和一系列的實(shí)施細(xì)則。而目前作為碳市場“根本大法”的《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》,國務(wù)院法制辦已將其列入優(yōu)先立法的計(jì)劃,經(jīng)過多輪征求社會意見后，下一步將進(jìn)入立法程序。國家發(fā)改委已起草完成了配套管理辦法的初稿，并將開展利益相關(guān)方征詢和實(shí)地調(diào)研，完善相關(guān)的配套細(xì)則。

上述報(bào)告同時(shí)表示，目前各省市自治區(qū)正在進(jìn)行擬納入控排范圍的企業(yè)歷史排放數(shù)據(jù)的盤查與報(bào)送等基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。覆蓋范圍上，全國碳市場初期將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空8個(gè)行業(yè)中年煤耗達(dá)到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的企業(yè)。

今年一月，北京理工大學(xué)發(fā)布的《2017年我國碳市場預(yù)測與展望》指出，2017-2020年全國碳市場的主要目標(biāo)將是市場機(jī)制建設(shè)，先讓全國市場運(yùn)轉(zhuǎn)起來，然后在運(yùn)行中學(xué)習(xí)、規(guī)范、提升、完善。全國碳市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能、資源配置功能的實(shí)現(xiàn)，以及通過碳市場真正實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳、有效降低碳減排成本等效果的發(fā)揮還有待時(shí)日。

根據(jù)北京環(huán)境交易所和北京綠色金融協(xié)會發(fā)布的報(bào)告，截至2016年12月31日，七省市試點(diǎn)碳市場累計(jì)成交量為1.6億噸，累計(jì)成交額接近25億元。待全國市場啟動后，可形成年成交量達(dá)到40億噸規(guī)模的全球第一大市場。

“對于低碳經(jīng)濟(jì)而言，碳排放交易是一個(gè)工具。運(yùn)用得當(dāng)，會是一個(gè)非常有效促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，運(yùn)用不好，也有可能成為一塊雞肋。這其中，資本、政策、技術(shù)等方面的挑戰(zhàn)都將不少，與現(xiàn)有試點(diǎn)的順利銜接也需要解決諸多的問題?！编u毅向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。

來自湖北碳排放權(quán)交易中心的分析師徐渭對此持較為樂觀的態(tài)度。徐渭認(rèn)為，待全國市場啟動之后，在執(zhí)行操作的層面，各地方發(fā)改委可能會有一定的差異，但總體方針的正確性應(yīng)該可以確保執(zhí)行效果不會出現(xiàn)太大偏差。事實(shí)上，主管部門在碳交易市場建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)上非常努力，從前述《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的修正可以看出前者對于碳排放交易相關(guān)問題的積極應(yīng)對態(tài)度。

 

易碳家視角：本文原標(biāo)題為“項(xiàng)目不規(guī)范導(dǎo)致發(fā)改委叫停 碳交易市場面臨重整”，我們認(rèn)為CCER減排量的產(chǎn)生是業(yè)主方、咨詢方、第三方審定核證機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照國家備案的流程走下來的，如果說項(xiàng)目不規(guī)范，第三方機(jī)構(gòu)和國家發(fā)改委肯定是不予備案的，現(xiàn)在僅僅是暫緩備案主要是為了控制進(jìn)入市場的減排量以此來保證價(jià)格，跟項(xiàng)目不規(guī)范沒有關(guān)系，而且我們認(rèn)為自愿減排市場和強(qiáng)制碳交易市場本身關(guān)系不大，現(xiàn)在面臨經(jīng)濟(jì)放緩這也是所有行業(yè)面臨的問題，所以通過相關(guān)規(guī)章制度的調(diào)整來消納配額和減排量保證碳市場健康發(fā)展為全國碳市場的順利啟動做好鋪墊。