2018年是英國(guó)《氣候變化法案》（Climate Change Act）生效以來的第10年，2018年6月28日，英國(guó)氣候變化委員會(huì)（Committee on Climate Change）發(fā)布題為《減少英國(guó)排放——2018年向議會(huì)提交的進(jìn)展報(bào)告》（Reducing UK Emissions - 2018 Progress Report to Parliament）的報(bào)告，評(píng)估了2017年英國(guó)的溫室氣體減排進(jìn)展，總結(jié)英國(guó)過去10年應(yīng)對(duì)氣候變化的成就與經(jīng)驗(yàn)。報(bào)告指出，英國(guó)政府必須吸取過去10年的教訓(xùn)，才能實(shí)現(xiàn)其2020年和2030年的法定減排目標(biāo)。除非現(xiàn)在立即采取行動(dòng)，否則公眾將面臨昂貴的低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成本。

2017年英國(guó)的溫室氣體排放量下降了3%。自1990年以來，英國(guó)的溫室氣體排放量下降了43%，與此同時(shí)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)超過70%（圖1）。在七國(guó)集團(tuán)（G7）國(guó)家中，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高于平均水平，但實(shí)現(xiàn)了G7國(guó)家中最大幅度的減排。自1990年以來的排放量下降主要是通過以市場(chǎng)為導(dǎo)向的開發(fā)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的，包括能源效率的提升，電力行業(yè)從煤炭向天然氣的轉(zhuǎn)變，以及向能源密集程度較低型工業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)變。

圖1  1990—2017年英國(guó)溫室氣體排放量與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值

發(fā)電行業(yè)脫碳在過去10年取得了顯著成效，這將推動(dòng)電力從化石燃料逐步向低碳轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略。2008—2017年，發(fā)電行業(yè)產(chǎn)生的排放量下降了59%，且同時(shí)保持了電力供應(yīng)安全和平均能源費(fèi)用的下降。與之前連續(xù)4年一樣，2017年的電力行業(yè)減排是英國(guó)整體排放量下降的主要貢獻(xiàn)來源。

但是，發(fā)電行業(yè)的進(jìn)展掩蓋了其他部門脫碳進(jìn)展的失敗。2008年以來，各行業(yè)的減排進(jìn)展情況不太均衡。最新1年的數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)、建筑和廢棄物處理行業(yè)的排放量增加，運(yùn)輸行業(yè)和農(nóng)業(yè)的排放量持平，只有電力行業(yè)和含氟氣體排放量下降。在過去10年中，隨著電力行業(yè)和工業(yè)排放量的減少，運(yùn)輸行業(yè)已成為英國(guó)經(jīng)濟(jì)中最大的排放部門，2017年占英國(guó)溫室氣體排放量的28%。這說明一個(gè)嚴(yán)重的問題，在過去5年中，其他部門的減排進(jìn)展已經(jīng)停滯。

海上風(fēng)電的部署表明，清晰的目標(biāo)、雄心勃勃的戰(zhàn)略和精心設(shè)計(jì)的機(jī)制能夠鼓勵(lì)和促使市場(chǎng)降低成本，并幫助實(shí)現(xiàn)更廣泛的共同經(jīng)濟(jì)利益。這些經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該得到更廣泛地應(yīng)用，以應(yīng)對(duì)在運(yùn)輸、工業(yè)、建筑和農(nóng)業(yè)等行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)。

對(duì)長(zhǎng)期減排成本效益途徑的評(píng)估結(jié)果表明：

     （1）與前3次碳預(yù)算相比，第4次碳預(yù)算將對(duì)英國(guó)的承諾進(jìn)行更為嚴(yán)格的檢驗(yàn)，即需要穩(wěn)健、資金充足、風(fēng)險(xiǎn)較低的政策，以及足夠的引導(dǎo)時(shí)間以便市場(chǎng)做出回應(yīng)。在這種基礎(chǔ)上，英國(guó)將無法滿足具有法律約束力的第4次（2023—2027年）和第5次（2028—2032年）碳預(yù)算。

     （2）現(xiàn)有政策的風(fēng)險(xiǎn)仍然過高，例如，汽車燃油效率、農(nóng)業(yè)和含氟氣體減排。政府應(yīng)該采取行動(dòng)減少這些風(fēng)險(xiǎn)，并制定應(yīng)急計(jì)劃，以防重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目被推遲或取消。為解決《清潔增長(zhǎng)戰(zhàn)略》中提出的減排雄心問題，還需要制定新的政策來解決各部門減排不均衡的問題。

     （3）減排的低成本機(jī)會(huì)被忽略，這種情況通常出現(xiàn)在成熟技術(shù)和成熟市場(chǎng)的領(lǐng)域，包括為陸上風(fēng)電提供進(jìn)入市場(chǎng)的途徑，房屋隔熱以提高建筑物的能源效率，農(nóng)業(yè)減排措施以及植樹造林。

4、政策建議

根據(jù)過去十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，英國(guó)氣候變化委員會(huì)向政府提出了4項(xiàng)關(guān)鍵措施，旨在使溫室氣體減排步入正軌。

     （1）支持簡(jiǎn)單、低成本的政策選擇。目前低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的減排方案還沒有被政府采用，這將對(duì)消費(fèi)者帶來影響。成本低廉的陸上風(fēng)電沒有獲得進(jìn)入市場(chǎng)的途徑；取消激勵(lì)措施使家庭隔熱設(shè)施安裝數(shù)量降至2012年水平的5%；新增林地未達(dá)到英國(guó)地方政府的目標(biāo)。如果各部門不采取具有成本效益的措施，那么實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)所需的整體經(jīng)濟(jì)成本將會(huì)更高。

     （2）有效監(jiān)管和嚴(yán)格執(zhí)法。例如，對(duì)于建筑和車輛排放而言，更嚴(yán)格的長(zhǎng)期標(biāo)準(zhǔn)可以減少排放，同時(shí)推動(dòng)消費(fèi)者需求、促進(jìn)創(chuàng)新和降低成本。法規(guī)必須強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)汽車的燃油消耗和實(shí)際排放量超過的測(cè)試周期數(shù)值時(shí)，這屬于欺騙消費(fèi)者的行為；當(dāng)沒有強(qiáng)制執(zhí)行建筑標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，更高的能源賬單將由幾代人承擔(dān)。

     （3）停止政策更迭與變化。近年來，一些重要的計(jì)劃在短時(shí)間內(nèi)被取消，包括“零碳房屋計(jì)劃”（Zero Carbon Homes）和“碳捕集與封存（CCS）商業(yè)化計(jì)劃”。這導(dǎo)致了政策的不確定性，并帶來了實(shí)際成本。一致的政策環(huán)境可以降低投資者風(fēng)險(xiǎn)和資本成本，為消費(fèi)者提供明確的信號(hào)，并使企業(yè)有信心建立英國(guó)的供應(yīng)鏈。

     （4）現(xiàn)在采取行動(dòng)，保持長(zhǎng)期選擇。排放量減少80%意味著持續(xù)需要新的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，例如用于運(yùn)輸和儲(chǔ)存二氧化碳或者提供脫碳熱量的設(shè)施。目前還不能確定2050年的碳捕獲、零碳運(yùn)輸、氫氣或電氣化系統(tǒng)，但政府現(xiàn)在必須證明其對(duì)未來的部署是認(rèn)真的，應(yīng)該通過關(guān)鍵技術(shù)來降低成本，并支持低碳商品和服務(wù)行業(yè)的增長(zhǎng)。