推行碳排放權交易制度是廣東加強生態(tài)文明建設、推動以市場機制實現(xiàn)節(jié)能減碳行動目標的重要改革與探索，是國家賦予廣東的重大改革事項。2013年12月，廣東試點碳市場正式開市交易，是配額規(guī)模全國第一、全球第三（僅次于歐盟、韓國）的碳市場。經(jīng)過六年多的不斷探索，廣東碳市場日趨成熟，已將占全省碳排放總量近70%的電力、鋼鐵、石化、水泥、航空、造紙等六大行業(yè)約250家企業(yè)納入碳交易，企業(yè)履約率多次達到100%。目前，廣東碳市場正以市場化、規(guī)范化為主線，進一步優(yōu)化機制設計，形成了鮮明的廣東特色和模式。

（一）市場化程度高，交易日趨活躍

廣東碳市場尊重市場規(guī)律，規(guī)則設計有利于市場碳價形成，引入多元市場參與者活躍市場，不對交易行為進行直接干預。廣東碳市場率先探索有償配額拍賣，拍賣底價由最初的固定底價逐漸調(diào)整為階梯底價、政策保留價，實現(xiàn)了拍賣底價與二級市場價格的聯(lián)動，在一二級市場均發(fā)揮了市場的定價功能和資源配置的作用。廣東碳市場的參與主體開放多元，包括控排企業(yè)、新建項目企業(yè)、國內(nèi)外機構投資機構和個人投資者。得益于碳市場設計優(yōu)勢，廣東碳市場日趨活躍。2018年度（指履約期，即2018年6月20日至2019年6月20日，下同），廣東碳市場單一年度配額交易量達4991萬噸，交易金額為8.37億元，交易量和交易額均居全國首位，分別占全國各碳市場總量的56%和46%。2018年度二級市場交易量比2017年度上升82%，是試點初期（2013~2014年度）二級市場交易量的15倍。廣東碳市場交易量排名前十位的交易主體均為機構投資者，其交易量和交易金額占2018年總量額均超過60%。此外，個人投資者對廣東碳市場也發(fā)揮了重要作用，表現(xiàn)出較高的投資熱情，呈現(xiàn)出對市場價格看漲的強勢預期。

（二）制度規(guī)范透明，市場穩(wěn)健運行

廣東碳市場從信息公開、規(guī)范制度、公眾參與等方面完善了碳市場管理框架，確保了碳市場的穩(wěn)健運轉(zhuǎn)，降低了政府管理成本和企業(yè)參與成本。廣東碳市場每年及時公布相關政策文件和市場信息，是國內(nèi)有效信息公布最多的試點地區(qū)之一。此外，廣東碳市場定期對企業(yè)報告技術規(guī)范、核查機構管理制度等重點制度文件進行完善，封堵技術和管理漏洞，對碳市場進行持續(xù)規(guī)范。建立了由政府部門、技術專家、行業(yè)協(xié)會、控排企業(yè)等多個相關方組成的配額評審委員會和配額技術評估小組，前者對配額方案等重點政策進行評審，后者負責廣泛征求企業(yè)對重點政策的意見。規(guī)范透明的市場環(huán)境大大提升了廣東碳排放管理工作的效率，近幾年企業(yè)配額調(diào)整平均申訴率保持在10%以下，廣東碳市場實現(xiàn)了平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。

廣東電力行業(yè)納入碳市場的企業(yè)共65家，碳排放量約占全省40%。廣東碳市場電力行業(yè)的配額分配以基準法為主，其中，59家使用燃煤燃氣發(fā)電（含供熱、熱電聯(lián)產(chǎn)）機組的企業(yè)采用基準法，6家使用煤矸石、油頁巖、水煤漿等特殊燃料機組的企業(yè)采用歷史強度法?；鶞史ㄒ允芄芸貦C組的產(chǎn)量和先進機組的碳強度為依據(jù)計算配額，而歷史強度法以管控機組的產(chǎn)量和自身碳強度為依據(jù)計算配額。廣東電力行業(yè)基準法根據(jù)燃料類型、裝機容量、壓力參數(shù)等因素設置了10條配額基準線，兼顧了不同類型機組的排放水平，并通過逐年對基準線進行小幅下調(diào)增強企業(yè)的減排壓力。

經(jīng)過六年來的持續(xù)管控，廣東電力行業(yè)控排企業(yè)碳排放量逐步進入波動期、平臺期，發(fā)電碳強度持續(xù)下降，平均每年下降約3%，為廣東全省的碳排放量管控做出了重要貢獻。對于政府主管部門而言，廣東碳市場為電力行業(yè)減排提供了低成本的實現(xiàn)工具和手段。高碳企業(yè)和低碳企業(yè)直接進行交易，實現(xiàn)了低碳生產(chǎn)資源的高效率市場化調(diào)配。政府通過有償配額拍賣，為減排工作募集了資金，也有助于企業(yè)形成資源有償使用的觀念。對于行業(yè)企業(yè)而言，基本形成了低碳企業(yè)盈余、高碳企業(yè)虧損的局面。只要碳強度比基準線低，就可以實現(xiàn)配額盈余，通過售賣配額，對企業(yè)的低碳發(fā)電行為產(chǎn)生激勵作用；而碳強度比基準線高的企業(yè)，產(chǎn)生配額缺口，且發(fā)電越多缺口越大，需要花費成本購買配額，從而抑制了高碳企業(yè)的生產(chǎn)行為。隨著廣東碳市場配額的收緊，在經(jīng)過碳市場啟動初期的價格波動和第二年開始的價格盤整期后，碳價逐步攀升，2018年度碳價比2017年度上升了60%，交易量上升82%。2018年，來自低碳火電機組（燃氣機組、1000MW大容量燃煤機組）的發(fā)電量占碳市場電力控排企業(yè)發(fā)電量的比例比2013年碳市場啟動之初提升近10個百分點。碳市場調(diào)配低碳生產(chǎn)資源、低成本減排的效果越加顯現(xiàn)。

全國碳市場自2017年啟動建設，建設過程分為三個階段：歷時1年左右的基礎建設期，歷時1年左右的模擬運行期，預計在2020年左右開啟的深化完善期。在基礎建設期、模擬運行期，國家不會發(fā)放正式配額，企業(yè)不需要在全國碳市場付出成本進行履約。預計在2020年企業(yè)才開始在全國碳市場履約并付出成本。試點電力及自備電廠企業(yè)在全國碳市場基礎建設期和模擬運行期仍受試點管控，須按試點的要求正常履約。

預計廣東首批約有124家發(fā)電及自備電廠企業(yè)將被納入全國碳市場，包括公用電廠69家，自備電廠共55家，分布在鋼鐵、石化、造紙、化工、玻璃、紡織、食品加工等行業(yè)。廣東作為試點碳市場，除了積極配合國家開展全國碳市場相關工作外，還需要做好試點與全國碳市場的銜接工作，確保試點的平穩(wěn)過渡。具體工作如下：

（一）積極支撐全國碳市場建設工作

根據(jù)全國碳市場啟動方案及相關工作部署，繼續(xù)貢獻試點經(jīng)驗，積極支撐全國碳市場機制設計，聯(lián)合建設全國碳排放權注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)。配合國家部署，成立全國碳市場能力建設（廣東）中心，對試點及非試點地區(qū)擬納入全國碳市場的企業(yè)開展能力建設培訓。同時，扎實做好本省擬納入企業(yè)能力建設工作，對各地市生態(tài)環(huán)境部門、企業(yè)和核查機構開展相關培訓，累計培訓省內(nèi)外人員近8000人次。

（二）做好擬納入全國碳市場企業(yè)基礎數(shù)據(jù)核查報送工作

組織本省參與全國碳市場企業(yè)按要求完成溫室氣體排放數(shù)據(jù)報送工作，成立“廣東省全國碳排放權交易工作技術支撐小組”，為全省企業(yè)碳排放信息報告與核查工作提供技術咨詢。嚴格核查機構管理，每年對核查機構核查工作進行考評，將連續(xù)兩次考評不合格的機構列入黑名單，對核查數(shù)據(jù)進行專家評審、復查及抽查，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，最終上報國家。

（三）確保試點與全國碳市場的平穩(wěn)銜接

作為體量最大、電力行業(yè)排放占比也較高的試點，對剩余配額的處理是廣東由試點向全國碳市場平穩(wěn)過渡所面臨的較大挑戰(zhàn)。剩余配額是指企業(yè)獲得的配額和實際排放量的差額部分。剩余配額中有相當一部分是企業(yè)付出成本獲得的，例如采取減排措施、購買ccer、參與市場交易，這些行為對支持我國減排、自愿減排機制的發(fā)展，乃至我國應對氣候變化的國際承諾，都發(fā)揮了積極的作用。若電力行業(yè)納入全國碳市場后，試點階段的剩余配額不能結(jié)轉(zhuǎn)為全國碳市場配額，企業(yè)可能會在試點拋售剩余配額，從而引發(fā)試點碳價普遍而且大幅下降，對我國碳市場對外形象有不利影響，碳市場作為區(qū)域減排政策工具的效果也會大幅削弱。因此，在配合國家研究試點平穩(wěn)銜接方案之外，廣東也持續(xù)收緊配額分配，降低未來的銜接風險，同時強化配額收緊的市場預期，為廣東碳市場碳價提供支撐。

（四）在平穩(wěn)銜接的前提下研究進一步深化廣東碳市場

在充分考慮與全國碳市場平穩(wěn)銜接的前提下，探索深化本省試點碳市場思路，包括進一步擴大廣東碳市場覆蓋范圍、擴大基準法的覆蓋范圍、完善報告核查指南及核查機構管理制度等。繼續(xù)服務于地方減排目標的實現(xiàn)，并發(fā)揮先行先試的積極作用，探索更多有益經(jīng)驗。

（一）碳市場機制設計需在減排目標和實施成本之間取得平衡

在全國碳市場機制設計中，配額分配是核心?；鶞史ㄗ鳛槿珖际袌鑫磥韺⒉捎玫闹攸c方法，基準線的分組和位置劃定應在減排目標和實施成本之間取得平衡。若分組太粗，組內(nèi)機組碳強度差異過大，或基準線劃線過低，企業(yè)普遍產(chǎn)生較大缺口，則對企業(yè)產(chǎn)生過大的成本壓力，對經(jīng)濟發(fā)展的損害過大；若分組太細，則對低碳和高碳機組的減排區(qū)別度不大，對低碳機組的激勵效果不足。

（二）將碳市場作為實現(xiàn)節(jié)能減碳目標的統(tǒng)領性政策工具

同時實施與碳市場關聯(lián)性、相似度較高的用能權、節(jié)能量等交易機制，容易導致“多重激勵、多重管制、多頭管理”等問題，有必要對相關機制進行精簡。由于控制碳排放意味著控制能耗和調(diào)整能源結(jié)構，碳市場的管控面囊括了用能權、節(jié)能量等交易機制。且碳市場對我國在參與國際秩序建立和增強國際競爭力等方面具有重要意義，建議以碳市場作為實現(xiàn)節(jié)能減碳目標的統(tǒng)領性政策工具。

（三）深入開展研究試點與全國碳市場的銜接措施及其影響

積極與國家溝通對接，深入研究試點與全國碳市場的銜接方案。在試點剩余配額的處理方面，與全國碳市場的配額體量相比，試點的配額體量是較小的，而且也有多種技術措施大幅降低剩余配額影響，例如通過分期結(jié)轉(zhuǎn)、類似試點采用CCER的限制措施（如限制使用比例/使用量/使用期限等）、打折結(jié)轉(zhuǎn)等方式，或者以上方式組合使用，可以大幅降低剩余配額的影響。這樣對試點和全國碳市場的影響都比較小，而且可以維護國家進行試點碳市場工作的政策公信力，保持市場參與者的積極性，也有助于營造全國碳市場啟動階段良好的發(fā)展態(tài)勢。

（四）公用及自備電廠企業(yè)及早做好準備，提升碳意識和能力

對于首批進入全國碳市場的公用及自備電廠企業(yè)，應在全國碳市場建設與模擬期及早建立健全企業(yè)碳資產(chǎn)管理、碳排放數(shù)據(jù)管理制度，提升企業(yè)碳管理能力。積極配合全國碳市場建設，配合支持排放數(shù)據(jù)報送、征求意見、模擬測試、培訓、系統(tǒng)開戶等工作。密切留意碳市場最新政策，預判企業(yè)未來的盈余及缺口，提前做好節(jié)能減碳戰(zhàn)略規(guī)劃，加大低碳技術研發(fā)力度，在配額現(xiàn)貨交易啟動時取得主動權。試點企業(yè)繼續(xù)做好試點工作，利用試點市場進一步提升自身碳市場參與能力，取得作為試點地區(qū)企業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢。