一、國際合作在我國土壤修復(fù)項目投融資中所充當(dāng)?shù)慕巧?/div>
我國土壤修復(fù)項目投融資
市場資金缺口較大，擁有廣闊的發(fā)展空間。目前而言，我國90%以上的土地修復(fù)資金來源于政府撥款，多層次資本市場的優(yōu)勢未能進(jìn)一步挖掘。近年來，隨著國際資本市場利率下行，國際資金成本逐漸降低，我國政府逐漸考慮引入國際資本支持土壤修復(fù)項目建設(shè)。目前來看，具體投融資模式主要分為兩種，一種是從國際組織獲取貸款（如從世界銀行、亞洲發(fā)展銀行或其他國際組織獲取貸款），另一種是獲取其他專項基金或撥款。
（一） 國際組織貸款——
湖南株洲工業(yè)園區(qū)土壤恢復(fù)項目
湖南省株洲市位于20世紀(jì)50年代建立的中國八大工業(yè)基地的湘江下游地區(qū)，60年的冶煉工業(yè)發(fā)展在帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的同時也造成了“清水塘工業(yè)園區(qū)”嚴(yán)重的土壤金屬污染問題，“清水塘工業(yè)園區(qū)”也因此被列入“湘江流域重金屬污染防治實施計劃”的國家級試點區(qū)域。2016年年初，世界銀行為株洲清水塘園區(qū)的重污染防治項目提供了150,000,000美元貸款，用于在工業(yè)污染地區(qū)開展土壤修復(fù)、廢物處理、水源沉淀處理、受污染土壤垃圾堆建設(shè)等。該項目實施期為2016年至2021年，預(yù)計直接受益人群6,237人，間接受益人群262,000人。2016年4月，項目相關(guān)單位已委托開展環(huán)境影響測評(EIA)，且環(huán)評報告已在指定要求下完成，項目開展至今十分順利。
圖1. 需要治理的區(qū)域分布圖
來源：世界銀行貸款湖南株洲清水塘區(qū)域重金屬污染環(huán)境治理工程項目環(huán)境管理計劃（SFG1278）
（二） 其他專項基金撥款——全球環(huán)境基金對我國西部地區(qū)土壤修復(fù)贈款
世界銀行旗下的全球環(huán)境基金向中國西部地區(qū)提供525萬美元贈款，資金主要用于恢復(fù)中國西部地區(qū)的退化土地，幫助地區(qū)政府加強(qiáng)其防治土地退化能力，優(yōu)化可持續(xù)的森林和草原管理、引進(jìn)退化土壤的最佳修復(fù)方法，從而達(dá)成恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的目標(biāo)。項目相關(guān)工作從2015年2月開始，于2018年1月底結(jié)束，總預(yù)算為2330萬美元，資金剩余部分由政府提供，項目范圍將涉及
內(nèi)蒙古自治區(qū)、
甘肅、
青海、
陜西、
貴州和
四川省，預(yù)計將提高180萬公頃土地的生產(chǎn)力。
總體來看，引入國際機(jī)構(gòu)組織的資金支持我國土壤修復(fù)工作，取得了一定的成果，也形成了一系列寶貴的合作經(jīng)驗。在當(dāng)前國家嚴(yán)控地方債務(wù)的大背景之下，若僅僅依靠地方政府的財政劃撥，不利于有效分散金融風(fēng)險，解決資金鏈斷裂問題，尤其是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢的區(qū)域更需要探索出一條參與主體多元、風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制完善的土壤修復(fù)投融資路徑，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
二、利用國際融資支持我國土壤修復(fù)項目的優(yōu)勢
（一） 資金使用期限長，融資成本低于國內(nèi)市場水平
以世界銀行貸款為例，硬貸款（指條件較苛刻的貸款）的最長期限為20年，平均期限為17年，擁有5年的寬限期，定期償還本金和利息的時點從第6年開始，前5年只需借款方支付利息；軟貸款的最長期限為50年，寬限期為10年，從第11年開始償還本金和利息即可。世界銀行貸款相較于其他融資方式（普遍期限10年左右），具有可使用期限長、時間限制較為寬松、償付條款較為靈活等優(yōu)勢。此外，世界銀行貸款資金主要來自成員國的實收資本（多數(shù)為資本市場發(fā)行的中長期債券），由于債券的信用評級較高、融資成本較低，因此貸款利率低于國內(nèi)市場水平。土壤修復(fù)項目的施工時續(xù)期長、修復(fù)后資金回收期也較長，傳統(tǒng)的銀行短期借款等方式會造成期限錯配等問題。通過吸引國際資本為土壤修復(fù)項目進(jìn)行融資，鎖定低成本、長期險資金，會是一個切實可行的融資模式。
（二） 有利于促進(jìn)我國相關(guān)機(jī)構(gòu)組織的能力建設(shè)
國際機(jī)構(gòu)在項目管理方面有相較于國內(nèi)機(jī)構(gòu)更加成熟的體系，隨著項目的進(jìn)展以及與國際機(jī)構(gòu)在項目監(jiān)管過程中的頻繁接觸，我國管理人員可以向國際機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)有價值的項目管理和運行經(jīng)驗，同時也能夠通過走訪、有關(guān)部門人員的相互溝通等方式搭建與國際專家交流的有效平臺。此外，國際資金的采購和使用都需要符合相應(yīng)的環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)和招標(biāo)流程，嚴(yán)格的資金使用要求可以進(jìn)一步規(guī)范我國的國際招標(biāo)和采購，助力我國綠色金融與可持續(xù)金融標(biāo)準(zhǔn)
化工作進(jìn)程。未來，土壤修復(fù)工作如能充分利用國際投融資模式，將會有效推動我國相關(guān)機(jī)構(gòu)組織的能力建設(shè)、提高標(biāo)準(zhǔn)化工作水平，進(jìn)一步支持我國生態(tài)文明建設(shè)，為土壤修復(fù)項目拓寬融資渠道。
三、利用國際融資發(fā)展土壤修復(fù)項目面臨的挑戰(zhàn)
（一） 國際機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)定門檻較高，國內(nèi)項目外資使用較為困難
國際機(jī)構(gòu)對于項目的管理水平突出，同時對資金的使用有一整套的監(jiān)管要求，其中大部分對于中國地方部門和企業(yè)來說過于復(fù)雜。由于審查程序的復(fù)雜性和高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，導(dǎo)致資金審核過程周期相對較長。例如，來自世界銀行貸款的項目都需要符合世界銀行的相關(guān)篩選標(biāo)準(zhǔn)，這也意味著每一步資金運用都需要嚴(yán)格遵守世界銀行的監(jiān)管要求。國內(nèi)項目管理者通常在申請下國際機(jī)構(gòu)貸款后，因為國際機(jī)構(gòu)對資金使用的標(biāo)準(zhǔn)過高，從而無法明確資金的使用方式，導(dǎo)致資金“物不盡其用”，嚴(yán)重阻礙了項目的持續(xù)推進(jìn)。
（二） 合規(guī)審核流程繁復(fù)，項目周期緩慢
項目順利獲得國際資金支持后，還需要通過國內(nèi)關(guān)于外資使用的合規(guī)審核流程，得到國內(nèi)有關(guān)部門的批準(zhǔn)和項目投資者的審計后方可進(jìn)一步加以利用。在國內(nèi)，來自外國的投資項目須經(jīng)過發(fā)改委的批準(zhǔn)，而且土壤修復(fù)項目須經(jīng)生態(tài)環(huán)境部批準(zhǔn)；同時，國際機(jī)構(gòu)需要對項目財務(wù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)評報告進(jìn)行徹底審查，以確保項目風(fēng)險的有效評估。在上文提到的株洲項目中，由于項目的批準(zhǔn)，環(huán)評報告必須基于公眾意見進(jìn)行修改，并且每一步必須按照世界銀行的要求進(jìn)行，致使整個項目的流程雖然穩(wěn)步推進(jìn)，但是在資金投入和投產(chǎn)建設(shè)期限上受到了一定延遲。
（三） 融資渠道與工具相對單一
目前，投入到我國土壤修復(fù)領(lǐng)域的國際資本基本僅僅來源于以世界銀行為代表的國際開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)資本參與度極少。融資工具也僅限于貸款、贈款等形式，撬動社會資本的潛能還有待進(jìn)一步發(fā)掘。放眼全球，很多國家已經(jīng)開始利用國際資本通過發(fā)行債券、混合融資、建立眾籌平臺等方式，創(chuàng)新金融工具，增強(qiáng)國際資本的“雪球效應(yīng)”。在利用國際資本的方式上，我國還需在融資渠道和融資工具上進(jìn)一步加大創(chuàng)新力度。
四、加強(qiáng)國際合作，撬動土壤修復(fù)領(lǐng)域綠色資本的建議
（一） 改善國內(nèi)投資環(huán)境，吸引國際責(zé)任投資者對我國土壤修復(fù)事業(yè)的關(guān)注
土壤修復(fù)項目具有建設(shè)時續(xù)期和資金回收期較長的的特點，而境外資金在利率和時限要求上相較于傳統(tǒng)融資模式具備相對優(yōu)勢。然而，由于目前世界范圍內(nèi)綠色項目資金缺口大，以世界銀行為代表的國際投融資機(jī)構(gòu)只可滿足部分貸款需求。因此，改善國內(nèi)投資環(huán)境，持續(xù)加強(qiáng)國內(nèi)資本市場對外開放力度、優(yōu)化提升國內(nèi)營商環(huán)境、降低制度性交易成本，以不斷完善的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和
政策環(huán)境以及高質(zhì)量項目資源吸引優(yōu)質(zhì)國際責(zé)任投資者的關(guān)注，撬動更多國際社會資金支持我國綠色事業(yè)，從當(dāng)前來看顯得尤為重要。
（二） 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間協(xié)作，提升行政審批效率
國內(nèi)有關(guān)部門和國際機(jī)構(gòu)在項目審計方面存在著進(jìn)度不匹配、溝通效率低下等問題直接導(dǎo)致項目進(jìn)展緩慢。因此，合理高效利用國際融資的前提是加大國內(nèi)監(jiān)管部門對于相關(guān)項目審查過程的支持。在國內(nèi)綠色項目國際融資的地方試點中,需要建立起專門針對境外投融資的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計體系,成立綠色金融綜合服務(wù)平臺,簡化綠色國際融資項目的
認(rèn)證、評估、登記等過程，搭建起國內(nèi)外機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)作機(jī)制，切實提升行政審批效率，實現(xiàn)國內(nèi)綠色項目與國際資金的順利對接。
（三） 拓寬國際融資渠道，創(chuàng)新融資工具，加強(qiáng)撬動社會資本
據(jù)統(tǒng)計，我國仍存在4億畝包括場地、耕地、山林在內(nèi)的土壤待修復(fù)，預(yù)計需要10萬億元至15萬億元人民幣的資金支持。僅靠政府撥款加上世行、亞行、全球環(huán)境基金、中美綠色基金等國際機(jī)構(gòu)的贈款，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)這項資金缺口。必須進(jìn)一步拓寬融資渠道，創(chuàng)新金融工具，最大化撬動國內(nèi)外商業(yè)資本和社會資本的參與。建議借鑒綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相對成熟的清潔能源、氣候減緩等項目的融資方式，探索綠色債券、綠色基金、綠色PPP、混合融資等工具吸引國際資本的潛力。
本文改編自中國生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院、國際可持續(xù)發(fā)展研究會、挪威水環(huán)境研究所、中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院與奧斯陸國際氣候與環(huán)境研究中心系列報告Financing Models for Soil Remediation，特此致謝。
參考文獻(xiàn)
1. 生態(tài)環(huán)保部 （2017）《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，http://www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201806/P020180601375205890427.pdf
2. 國務(wù)院（2016）《土壤污染防治行動計劃， http://download.ramboll-environ.com/environcorp/ChinaUpdate_October2016%20-%20Chinese.pdf
作者：
王子葉 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
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