2014-3-20 14:50 來源: 中國金融 |作者: 林鐵鋼
按照國家關(guān)于應(yīng)對氣候變化工作的總體部署,我國將運用市場機制以實現(xiàn)到2020年控制溫室氣體排放行動目標。為此,國家發(fā)展和改革委員會于2011年10月29日下發(fā)了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》,明確將北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省和深圳市等七省市作為開展碳排放權(quán)交易的試點省市。
從各省市試點工作的開展思路、目標、強制減排標準等方面看,大體有兩種工作模式:一是主要依托市場進行推進,如北京、上海、天津、深圳等地;二是以行政力量進行推進,如重慶和湖北。廣東由于受到深圳試點的影響,試點工作介于市場和行政力量中間。短時間內(nèi)行政主導(dǎo)模式通過行政強制力有助于減排企業(yè)盡快完成歷史數(shù)據(jù)的報送與核查,但是從長期來看,只有真正形成碳排放權(quán)交易市場,才能實現(xiàn)連續(xù)性碳交易,進而通過市場方式?jīng)Q定交易中的核心要素—價格。因此,從我國建立穩(wěn)定的碳排放權(quán)交易市場角度出發(fā),應(yīng)實現(xiàn)兩種工作模式的有機結(jié)合,初期通過行政手段確定減排框架,中長期則應(yīng)當將建立有效的市場機制作為發(fā)展目標。
碳排放權(quán)交易市場發(fā)展中面臨如下問題:
一是缺乏碳排放權(quán)交易的法律法規(guī)。盡管我國目前已出臺了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《排污費征收使用管理條例》等多部與環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī),但這些法律法規(guī)均未對低碳制度進行明確規(guī)定,未通過法律形式規(guī)定企業(yè)的減排責任,且在實際執(zhí)行效果方面都不盡如人意。二是碳減排絕對指標尚未作為主要指標。從試點省市公布的方案來看,基本都是以碳排放強度指標(單位生產(chǎn)總值的二氧化碳排放)作為總目標。而建立強制性減排的制度框架,必須以碳排放總量指標(二氧化碳絕對減排量)為基礎(chǔ)。目前各試點省市大多沒有完成這項工作,也就難以對企業(yè)未來的絕對減排量進行科學(xué)設(shè)定。三是與碳排放權(quán)交易相關(guān)中介機構(gòu)服務(wù)體系不健全??偭拷灰字贫认?,對企業(yè)遵約與否必須有可靠的第三方核查機構(gòu)。目前無論是國家層面還是地方層面,碳排放權(quán)交易相關(guān)中介機構(gòu)服務(wù)體系尚不健全,也影響了相關(guān)工作的有效開展。四是碳排放權(quán)交易市場與金融相結(jié)合的程度不夠。成熟碳排放權(quán)交易市場并不是一個簡單的要素交易市場,而是一個與金融活動密切結(jié)合的市場。在國家和地方層面可以發(fā)行基于節(jié)能減排目的的氣候債券,減排企業(yè)可以將碳排放權(quán)配額作為無形資產(chǎn)開展抵押或質(zhì)押,金融機構(gòu)可以開發(fā)基于減排項目的綠色信貸產(chǎn)品或進行碳排放權(quán)的資產(chǎn)證券化,投資者可以進行基于碳排放權(quán)的期貨期權(quán)交易,這些與金融相關(guān)的活動大大豐富了碳排放權(quán)交易市場的功能。目前我國的碳排放權(quán)交易市場仍處于初始設(shè)計階段,與金融機構(gòu)合作開展業(yè)務(wù)剛起步,需要加強合作。
推動我國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展的建議如下:
一是加快相關(guān)法律法規(guī)的制定。首先,在國家層面應(yīng)出臺《氣候變化應(yīng)對法》,明確建立碳排放總量控制制度、低碳標準和交易制度,明確碳減排的目標責任制和考核制度,建立國內(nèi)區(qū)域碳排放補償機制,建立國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場與國外類似市場的對接機制。其次,各試點省市應(yīng)出臺與國家法律相配套的地方法規(guī),重點就低碳經(jīng)濟發(fā)展進行地區(qū)規(guī)劃,建立具體的激勵約束機制,特別是要明確企業(yè)未承擔減排責任時的處罰標準,引導(dǎo)企業(yè)通過開展碳排放權(quán)交易,合理分攤其經(jīng)營成本。建議全國人大盡快制定應(yīng)對氣候變化的相關(guān)法律。
二是強調(diào)頂層設(shè)計,強化部門合作。碳排放權(quán)交易市場的建立必須由政府大力推動,在制度建立、財政支持、平臺建設(shè)、智力引進等方面獲得足夠支持,并在配額登記、交易、核查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立統(tǒng)一標準。建議盡快出臺國家層面的碳排放權(quán)交易框架,對碳排放權(quán)配額交易制度、減排行業(yè)和企業(yè)范圍、碳排放核查制度和核查方法等進行規(guī)范,并鼓勵地方在此基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新探索,為建立全國性碳排放權(quán)交易市場提供基礎(chǔ)。
三是完善地方政府政績考核體系,發(fā)揮政府對市場的穩(wěn)定作用。應(yīng)根據(jù)碳排放的歷史情況,按照總體的減排量目標進行分解,逐級落實,將完成碳減排工作納入地方政績考核指標體系,激勵各級政府重視碳減排工作。從國外經(jīng)驗看,政府可以在碳排放權(quán)交易市場中發(fā)揮維護市場穩(wěn)定的功能。在市場建立初期,應(yīng)以增強市場的可持續(xù)交易為主要目標。當市場價格過低時,政府可以通過配額儲備的方法減少配額發(fā)放,或者設(shè)定一個最低交易價格,以防止市場的流動性過低。
四是實現(xiàn)碳排放權(quán)交易市場與金融業(yè)的有效結(jié)合。從國外經(jīng)驗看,一般是先設(shè)計減排制度,再建立交易平臺和交易市場,在此基礎(chǔ)上各類金融主體可以參與市場。但實際上,碳排放權(quán)市場本身的特點,決定了市場建設(shè)和金融功能完全可以同時實現(xiàn),并且相互促進。地方政府可通過發(fā)行低碳債券的方式,獲得外部資金用來支持低碳項目,并將由此產(chǎn)生的減排額作為政府碳儲備;應(yīng)鼓勵商業(yè)銀行加大對節(jié)能項目的信貸支持,可創(chuàng)新性地開展碳排放權(quán)配額抵質(zhì)押擔保方式,并積極探索基于碳排放權(quán)的資產(chǎn)證券化;探索將碳排放權(quán)作為一種期貨商品,引入期貨交易;吸引國內(nèi)外私募基金進入碳排放權(quán)交易市場,放寬外資進出市場的限制。
五是將企業(yè)碳減排行動納入社會信用體系建設(shè)。碳減排作為企業(yè)的一項社會責任,理應(yīng)納入社會信用體系。建議以人民銀行征信系統(tǒng)為平臺,由企業(yè)碳減排履約監(jiān)管部門負責采集企業(yè)履約記錄,并納入人民銀行征信系統(tǒng)。對于未能完成減排目標、又沒有通過碳排放權(quán)交易市場購買排放配額的企業(yè),金融機構(gòu)應(yīng)停止對其進行信貸支持;對開展自愿減排的企業(yè),則將此記錄作為企業(yè)良好社會形象的體現(xiàn),對其開發(fā)的節(jié)能減排項目或其他一般性貸款,均可以優(yōu)先提供信貸支持。