中央政府生態(tài)環(huán)境行政管理體制是整個國家生態(tài)環(huán)境治理體系的核心。新一輪的中央政府生態(tài)環(huán)境保護行政管理體制改革的基本思路是：遵循生態(tài)環(huán)境保護治理體系原理、職責分配和事權(quán)劃分，設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護大部制，統(tǒng)籌生態(tài)保護與污染防治，統(tǒng)籌國內(nèi)與國際環(huán)境問題。在這一思路下，提出資源與環(huán)境統(tǒng)籌的環(huán)境與資源部、生態(tài)保護與污染防治一體化的生態(tài)與環(huán)境部、強化生態(tài)保護與污染防治監(jiān)管的環(huán)境部、深化改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的環(huán)境保護部等四種改革方案。

自然資源是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，也是影響生態(tài)環(huán)境的重要因素。從長遠角度看，生態(tài)環(huán)境的保護不能獨立于自然資源開發(fā)利用之外，基于自然資源與環(huán)境統(tǒng)籌的體制，建議建立“國務(wù)院環(huán)境與資源行政管理部門”，將環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、氣象等涉及資源管理與生態(tài)環(huán)境保護的部門職能整合，把國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和住房建設(shè)部的城鎮(zhèn)村莊生態(tài)環(huán)境保護等職能納入，增強生態(tài)環(huán)境保護與自然資源開發(fā)同國民經(jīng)濟政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。最終，將資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護職能相結(jié)合并統(tǒng)籌管理，形成“環(huán)境與資源部”（the Ministry of the Environment and Resources）。這個方案是一個最全面、最綜合的環(huán)境資源大部制方案，建議設(shè)立的“環(huán)境與資源部”全面負責國家自然資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管以及生態(tài)環(huán)境保護工作。

根據(jù)十八屆三中全會通過的《決定》精神和生態(tài)文明戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌生態(tài)保護與污染防治，統(tǒng)籌海洋和陸域環(huán)境保護，統(tǒng)籌“山水林田湖”生態(tài)系統(tǒng)保護，全面實現(xiàn)生態(tài)保護和污染防治一體化?；谶@一考慮，建立國務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政管理部門，設(shè)立“生態(tài)與環(huán)境部”（the Ministry of Ecology and the Environment）。

在原來環(huán)境保護部已有職能基礎(chǔ)上，將國土資源部的地質(zhì)環(huán)境保護和地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防與治理的職責劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將水利部的水資源保護和防治水土流失的職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)資源保護、漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境和水生野生動植物保護職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將海洋局的海洋生態(tài)環(huán)境保護的職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化管理職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將住房建設(shè)部的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人居生態(tài)環(huán)境改善的職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將林業(yè)局和氣象局的職能整體劃入生態(tài)與環(huán)境部。同時，強化生態(tài)環(huán)境保護與自然資源開發(fā)、國民經(jīng)濟政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。新設(shè)立的生態(tài)與環(huán)境部全面負責生態(tài)保護與污染防治，而國土與資源部全面負責自然資源產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)監(jiān)督管理。

根據(jù)十八屆三中全會通過的《決定》精神和生態(tài)文明戰(zhàn)略布局，考慮目前階段國家生態(tài)保護與污染防治任務(wù)艱巨性的差異，同時全面統(tǒng)籌海洋和陸域環(huán)境保護以及“山水林田湖”生態(tài)系統(tǒng)保護，可能會造成巨大的沖擊和改革壓力，因此，在生態(tài)環(huán)境保護一體化基礎(chǔ)上，重點強化生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理和獨立執(zhí)法職能?；谶@一考慮，建議建立國務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政管理部門，設(shè)立“環(huán)境部”（the Ministry of the Environment）。新設(shè)立的環(huán)境部全面負責生態(tài)保護與污染防治，重點強化生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法，重點把國家林業(yè)局的生態(tài)保護與監(jiān)管職能調(diào)整到環(huán)境部，強化生態(tài)保護與污染防治獨立監(jiān)督和執(zhí)法職能，提升監(jiān)督職能部門層級，加大監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力，對全國生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)督管理和執(zhí)法。

按照十八屆三中全會通過的《決定》的要求，優(yōu)先解決突出的生態(tài)環(huán)保職能分散交叉問題，建立統(tǒng)一的污染防治監(jiān)管體制、統(tǒng)一的生態(tài)保護監(jiān)管體制、統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管體制三大主體體制，配套健全統(tǒng)一的環(huán)境影響評價體制、獨立的環(huán)境執(zhí)法體制、統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制，同時將國家林業(yè)局的生態(tài)保護職能整體劃入環(huán)境保護部，將國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策職責劃入環(huán)境保護部，形成污染防治和生態(tài)保護等一體化的“大環(huán)境”格局。

（1）建立統(tǒng)一的污染防治監(jiān)管體制。對所有污染物，包括點源、面源、固定源、移動源等，地表水、地下水、海洋、大氣、土壤等所有環(huán)境介質(zhì)的污染防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)管。

（2）建立統(tǒng)一的生態(tài)保護監(jiān)管體制。對草原、森林、濕地、海洋、河流等所有自然生態(tài)系統(tǒng)，野生動植物、生物物種、生物安全、外來物種、遺傳資源等生物多樣性，以及自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然遺跡等所有保護區(qū)域進行整合，實施統(tǒng)一監(jiān)管，并建立國家公園體制。

（3）建立統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管體制。將民用核設(shè)施與軍工核設(shè)施進行統(tǒng)一監(jiān)管，將核事故與輻射事故進行統(tǒng)一，建立統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管及應(yīng)急響應(yīng)體系，形成獨立、權(quán)威的核與輻射安全監(jiān)管體制，確保核與輻射安全萬無一失。

（4）建立統(tǒng)一的環(huán)境影響評價體制。將戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評等所有層面，以及海洋工程環(huán)評、海岸工程環(huán)評、水土保持方案等所有領(lǐng)域環(huán)境污染和生態(tài)影響的環(huán)評進行統(tǒng)一管理，避免多頭負責、重復(fù)審批。

（5）建立獨立的環(huán)境執(zhí)法體制。將環(huán)境執(zhí)法力量進行整合，明確環(huán)境執(zhí)法地位，強化環(huán)境執(zhí)法權(quán)威，建立有力、高效的環(huán)境執(zhí)法體制。完善國家環(huán)境監(jiān)察制度。加強對有關(guān)部門和地方政府執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督，糾正其執(zhí)行不到位行為，特別是地方政府對環(huán)保不當干預(yù)行為。

（6）建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制。將地表水、地下水、海洋、衛(wèi)星等環(huán)境監(jiān)測資源進行整合，建立陸海統(tǒng)籌、天地一體的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制，為環(huán)境管理提供有力的基礎(chǔ)保障。

四種改革方案的“生態(tài)環(huán)境保護效果”、“協(xié)調(diào)性要求”和“實現(xiàn)難易程度”比較見表1?！吧鷳B(tài)環(huán)境保護效果”是指采取不同的改革方案，對生態(tài)環(huán)境的保護能夠達到何種效果，取得何種程度的效益；“協(xié)調(diào)性要求”是指采取不同的改革方案，生態(tài)環(huán)境保護工作需要協(xié)調(diào)其他機關(guān)、部門、地方政府等的復(fù)雜程度；“實現(xiàn)難易程度”是指不同的改革方案要實現(xiàn)所需要的改革力度和克服的困難程度。

從四種改革方案的“生態(tài)環(huán)境保護效果”、“協(xié)調(diào)性要求”和“實現(xiàn)難易程度”三個方面的評價結(jié)果來看，方案一設(shè)立環(huán)境與資源部，實施資源與環(huán)境統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護效果好，大大降低了部門間協(xié)調(diào)性要求，但由于涉及的職能整合部門過多，其改革難度最大。方案四立足于現(xiàn)有的環(huán)境保護部職能基礎(chǔ)上進行體制深化，僅涉及有限部門的職能整合，其改革難度最小，但正因如此，改革后對減少部門間協(xié)調(diào)性要求、提高生態(tài)環(huán)境保護效果提升一般。方案二和方案三介于兩者之間，主要強調(diào)生態(tài)保護與污染防治統(tǒng)籌，能夠大幅提升生態(tài)環(huán)境保護效果和降低協(xié)調(diào)性要求，而由于方案三重點強化生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理和獨立執(zhí)法職能，能夠有效降低改革的難度。

綜合考慮，建議國家生態(tài)環(huán)保體制改革由易到難，首先盡快啟動現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的深化改革方案，建立統(tǒng)一的污染防治監(jiān)管體制、統(tǒng)一的生態(tài)保護監(jiān)管體制、統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管體制三大主體體制，早期收獲改革紅利。在此基礎(chǔ)上啟動方案三的改革，設(shè)立環(huán)境部，強化生態(tài)保護與污染防治監(jiān)管一體化，重點把林業(yè)部門的生態(tài)保護與監(jiān)管職能調(diào)整到環(huán)境部，強化生態(tài)保護與污染防治獨立監(jiān)督和執(zhí)法職能。隨著改革的推進，未來在有條件的情況下，探索實施資源與環(huán)境統(tǒng)籌的大部制方案。

基金項目：中國國際經(jīng)濟交流中心“國家生態(tài)環(huán)境治理體系研究”和中國工程院“中國生態(tài)文明建設(shè)若干重大戰(zhàn)略問題研究”項目資助。

作者：王金南，秦昌波，田超，程翠云，蘇潔瓊，蔣洪強

王金南（1963—），男，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師，研究員，主要研究領(lǐng)域為環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等。

責任作者：秦昌波（1981—），男，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，副研究員，博士，主要從事環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟、環(huán)境政策等方面的研究。

（原文刊登在《中國環(huán)境管理》2015年第5期)