第八章　加快制度創(chuàng)新，積極推進治理體系和治理能力現代化

統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境治理體系建設，以環(huán)保督察巡視、編制自然資源資產負債表、領導干部自然資源資產離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任追究等落實地方環(huán)境保護責任，以環(huán)境司法、排污許可、損害賠償等落實企業(yè)主體責任，加強信息公開，推進公益訴訟，強化綠色金融等市場激勵機制，形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。

第一節(jié)　健全法治體系

完善法律法規(guī)。積極推進資源環(huán)境類法律法規(guī)制修訂。適時完善水污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、土壤污染防治、生態(tài)保護補償、自然保護區(qū)等相關制度。

嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制，推進聯合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，強化執(zhí)法監(jiān)督和責任追究。進一步明確環(huán)境執(zhí)法部門行政調查、行政處罰、行政強制等職責，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的執(zhí)法監(jiān)督力量，推動環(huán)境執(zhí)法力量向基層延伸。

推進環(huán)境司法。健全行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制，完善程序銜接、案件移送、申請強制執(zhí)行等方面規(guī)定，加強環(huán)保部門與公安機關、人民檢察院和人民法院的溝通協(xié)調。健全環(huán)境案件審理制度。積極配合司法機關做好相關司法解釋的制修訂工作。

第二節(jié)　完善市場機制

推行排污權交易制度。建立健全排污權初始分配和交易制度，落實排污權有償使用制度，推進排污權有償使用和交易試點，加強排污權交易平臺建設。鼓勵新建項目污染物排放指標通過交易方式取得，且不得增加本地區(qū)污染物排放總量。推行用能預算管理制度，開展用能權有償使用和交易試點。

發(fā)揮財政稅收政策引導作用。開征環(huán)境保護稅。全面推進資源稅改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間范疇。落實環(huán)境保護、生態(tài)建設、新能源開發(fā)利用的稅收優(yōu)惠政策。研究制定重點危險廢物集中處置設施、場所的退役費用預提政策。

深化資源環(huán)境價格改革。完善資源環(huán)境價格機制，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益等因素。落實調整污水處理費和水資源費征收標準政策，提高垃圾處理費收繳率，完善再生水價格機制。研究完善燃煤電廠環(huán)保電價政策，加大高耗能、高耗水、高污染行業(yè)差別化電價水價等政策實施力度。

加快環(huán)境治理市場主體培育。探索環(huán)境治理項目與經營開發(fā)項目組合開發(fā)模式，健全社會資本投資環(huán)境治理回報機制。深化環(huán)境服務試點，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境治理一體化、環(huán)保“互聯網+”、環(huán)保物聯網等污染治理與管理模式，鼓勵各類投資進入環(huán)保市場。廢止各類妨礙形成全國統(tǒng)一市場和公平競爭的制度規(guī)定，加強環(huán)境治理市場信用體系建設，規(guī)范市場環(huán)境。鼓勵推行環(huán)境治理依效付費與環(huán)境績效合同服務。

建立綠色金融體系。建立綠色評級體系以及公益性的環(huán)境成本核算和影響評估體系，明確貸款人盡職免責要求和環(huán)境保護法律責任。鼓勵各類金融機構加大綠色信貸發(fā)放力度。在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度。研究設立綠色股票指數和發(fā)展相關投資產品。鼓勵銀行和企業(yè)發(fā)行綠色債券，鼓勵對綠色信貸資產實行證券化。加大風險補償力度，支持開展排污權、收費權、購買服務協(xié)議抵押等擔保貸款業(yè)務。支持設立市場化運作的各類綠色發(fā)展基金。

加快建立多元化生態(tài)保護補償機制。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付力度，合理提高補償標準，向生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)、流域傾斜，推進有關轉移支付分配與生態(tài)保護成效掛鉤，探索資金、政策、產業(yè)及技術等多元互補方式。完善補償范圍，逐步實現森林、草原、濕地、荒漠、河流、海洋和耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域全覆蓋。中央財政支持引導建立跨省域的生態(tài)受益地區(qū)和保護地區(qū)、流域上游與下游的橫向補償機制，推進省級區(qū)域內橫向補償。在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態(tài)保護補償試點。深入推進南水北調中線工程水源區(qū)對口支援、新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區(qū)生態(tài)保護補償試點。到2017年，建立京津冀區(qū)域生態(tài)保護補償機制，將北京、天津支持河北開展生態(tài)建設與環(huán)境保護制度化。

第三節(jié)　落實地方責任

落實政府生態(tài)環(huán)境保護責任。建立健全職責明晰、分工合理的環(huán)境保護責任體系，加強監(jiān)督檢查，推動落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責。省級人民政府對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，對區(qū)域流域生態(tài)環(huán)保負相應責任，統(tǒng)籌推進區(qū)域環(huán)境基本公共服務均等化，市級人民政府強化統(tǒng)籌和綜合管理職責，區(qū)縣人民政府負責執(zhí)行落實。

改革生態(tài)環(huán)境保護體制機制。積極推行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點，加強對地方政府及其相關部門環(huán)保履責情況的監(jiān)督檢查。建立區(qū)域流域聯防聯控和城鄉(xiāng)協(xié)同的治理模式。建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度。

推進戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評。在完成京津冀、長三角、珠三角地區(qū)及長江經濟帶、“一帶一路”戰(zhàn)略環(huán)評基礎上，穩(wěn)步推進省、市兩級行政區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評。探索開展重大政策環(huán)境影響論證試點。嚴格開展開發(fā)建設規(guī)劃環(huán)評，作為規(guī)劃編制、審批、實施的重要依據。深入開展城市、新區(qū)總體規(guī)劃環(huán)評，強化規(guī)劃環(huán)評生態(tài)空間保護，完善規(guī)劃環(huán)評會商機制。以產業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評為重點，推進空間和環(huán)境準入的清單管理，探索園區(qū)內建設項目環(huán)評審批管理改革。加強項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評聯動，建設四級環(huán)保部門環(huán)評審批信息聯網系統(tǒng)。地方政府和有關部門要依據戰(zhàn)略、規(guī)劃環(huán)評，把空間管制、總量管控和環(huán)境準入等要求轉化為區(qū)域開發(fā)和保護的剛性約束。嚴格規(guī)劃環(huán)評責任追究，加強對地方政府和有關部門規(guī)劃環(huán)評工作開展情況的監(jiān)督。

編制自然資源資產負債表。探索編制自然資源資產負債表，建立實物量核算賬戶，建立生態(tài)環(huán)境價值評估制度，開展生態(tài)環(huán)境資產清查與核算。實行領導干部自然資源資產離任審計，推動地方領導干部落實自然資源資產管理責任。在完成編制自然資源資產負債表試點基礎上，逐步建立健全自然資源資產負債表編制制度，在國家層面探索形成主要自然資源資產價值量核算技術方法。

建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制。研究制定監(jiān)測評價、預警指標體系和技術方法，開展資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警與成因解析，對資源消耗和環(huán)境容量接近或超過承載能力的地區(qū)實行預警提醒和差異化的限制性措施，嚴格約束開發(fā)活動在資源環(huán)境承載能力范圍內。各省（區(qū)、市）應組織開展市、縣域資源環(huán)境承載能力現狀評價，超過承載能力的地區(qū)要調整發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)結構。

實施生態(tài)文明績效評價考核。貫徹落實生態(tài)文明建設目標評價考核辦法，建立體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入地方各級政府經濟社會發(fā)展評價體系，對不同區(qū)域主體功能定位實行差異化績效評價考核。

開展環(huán)境保護督察。推動地方落實生態(tài)環(huán)保主體責任，開展環(huán)境保護督察，重點檢查環(huán)境質量呈現惡化趨勢的區(qū)域流域及整治情況，重點督察地方黨委和政府及其有關部門環(huán)保不作為、亂作為的情況，重點了解地方落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責以及嚴格責任追究等情況，推動地方生態(tài)文明建設和環(huán)境保護工作，促進綠色發(fā)展。

建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。建立重大決策終身責任追究及責任倒查機制，對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔使用或者轉任重要職務，對構成犯罪的依法追究刑事責任。實行領導干部自然資源資產離任審計，對領導干部離任后出現重大生態(tài)環(huán)境損害并認定其應承擔責任的，實行終身追責。

第四節(jié)　加強企業(yè)監(jiān)管

建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度。全面推行排污許可，以改善環(huán)境質量、防范環(huán)境風險為目標，將污染物排放種類、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍，企業(yè)按排污許可證規(guī)定生產、排污。完善污染治理責任體系，環(huán)境保護部門對照排污許可證要求對企業(yè)排污行為實施監(jiān)管執(zhí)法。2017年底前，完成重點行業(yè)及產能過剩行業(yè)企業(yè)許可證核發(fā)，建成全國排污許可管理信息平臺。到2020年，全國基本完成排污許可管理名錄規(guī)定行業(yè)企業(yè)的許可證核發(fā)。

激勵和約束企業(yè)主動落實環(huán)保責任。建立企業(yè)環(huán)境信用評價和違法排污黑名單制度，企業(yè)環(huán)境違法信息將記入社會誠信檔案，向社會公開。建立上市公司環(huán)保信息強制性披露機制，對未盡披露義務的上市公司依法予以處罰。實施能效和環(huán)?！邦I跑者”制度，采取財稅優(yōu)惠、榮譽表彰等措施激勵企業(yè)實現更高標準的環(huán)保目標。到2020年，分級建立企業(yè)環(huán)境信用評價體系，將企業(yè)環(huán)境信用信息納入全國信用信息共享平臺，建立守信激勵與失信懲戒機制。

建立健全生態(tài)環(huán)境損害評估和賠償制度。推進生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估規(guī)范化管理，完善鑒定評估技術方法。2017年底前，完成生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點；自2018年起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；到2020年，力爭在全國范圍內初步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

第五節(jié)　實施全民行動

提高全社會生態(tài)環(huán)境保護意識。加大生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育，組織環(huán)保公益活動，開發(fā)生態(tài)文化產品，全面提升全社會生態(tài)環(huán)境保護意識。地方各級人民政府、教育主管部門和新聞媒體要依法履行環(huán)境保護宣傳教育責任，把環(huán)境保護和生態(tài)文明建設作為踐行社會主義核心價值觀的重要內容，實施全民環(huán)境保護宣傳教育行動計劃。引導抵制和譴責過度消費、奢侈消費、浪費資源能源等行為，倡導勤儉節(jié)約、綠色低碳的社會風尚。鼓勵生態(tài)文化作品創(chuàng)作，豐富環(huán)境保護宣傳產品，開展環(huán)境保護公益宣傳活動。建設國家生態(tài)環(huán)境教育平臺，引導公眾踐行綠色簡約生活和低碳休閑模式。小學、中學、高等學校、職業(yè)學校、培訓機構等要將生態(tài)文明教育納入教學內容。

推動綠色消費。強化綠色消費意識，提高公眾環(huán)境行為自律意識，加快衣食住行向綠色消費轉變。實施全民節(jié)能行動計劃，實行居民水、電、氣階梯價格制度，推廣節(jié)水、節(jié)能用品和綠色環(huán)保家具、建材等。實施綠色建筑行動計劃，完善綠色建筑標準及認證體系，擴大強制執(zhí)行范圍，京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑達到50%以上。強化政府綠色采購制度，制定綠色產品采購目錄，倡導非政府機構、企業(yè)實行綠色采購。鼓勵綠色出行，改善步行、自行車出行條件，完善城市公共交通服務體系。到2020年，城區(qū)常駐人口300萬以上城市建成區(qū)公共交通占機動化出行比例達到60%。

強化信息公開。建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息統(tǒng)一發(fā)布機制。全面推進大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境信息公開，推進監(jiān)管部門生態(tài)環(huán)境信息、排污單位環(huán)境信息以及建設項目環(huán)境影響評價信息公開。各地要建立統(tǒng)一的信息公開平臺，健全反饋機制。建立健全環(huán)境保護新聞發(fā)言人制度。

加強社會監(jiān)督。建立公眾參與環(huán)境管理決策的有效渠道和合理機制，鼓勵公眾對政府環(huán)保工作、企業(yè)排污行為進行監(jiān)督。在建設項目立項、實施、后評價等環(huán)節(jié)，建立溝通協(xié)商平臺，聽取公眾意見和建議，保障公眾環(huán)境知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權。引導新聞媒體，加強輿論監(jiān)督，充分利用“12369”環(huán)保熱線和環(huán)保微信舉報平臺。研究推進環(huán)境典型案例指導示范制度，推動司法機關強化公民環(huán)境訴權的保障，細化環(huán)境公益訴訟的法律程序，加強對環(huán)境公益訴訟的技術支持，完善環(huán)境公益訴訟制度。

第六節(jié)　提升治理能力

加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設。統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化環(huán)境質量監(jiān)測點位，建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素，布局合理、功能完善的全國環(huán)境質量監(jiān)測網絡，實現生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息集成共享。大氣、地表水環(huán)境質量監(jiān)測點位總體覆蓋80%左右的區(qū)縣，人口密集的區(qū)縣實現全覆蓋，土壤環(huán)境質量監(jiān)測點位實現全覆蓋。提高大氣環(huán)境質量預報和污染預警水平，強化污染源追蹤與解析，地級及以上城市開展大氣環(huán)境質量預報。建設國家水質監(jiān)測預警平臺。加強飲用水水源和土壤中持久性、生物富集性以及對人體健康危害大的污染物監(jiān)測。加強重點流域城鎮(zhèn)集中式飲用水水源水質、水體放射性監(jiān)測和預警。建立天地一體化的生態(tài)遙感監(jiān)測系統(tǒng)，實現環(huán)境衛(wèi)星組網運行，加強無人機遙感監(jiān)測和地面生態(tài)監(jiān)測。構建生物多樣性觀測網絡。

加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力建設。實現環(huán)境監(jiān)管網格化管理，優(yōu)化配置監(jiān)管力量，推動環(huán)境監(jiān)管服務向農村地區(qū)延伸。完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員選拔、培訓、考核等制度，充實一線執(zhí)法隊伍，保障執(zhí)法裝備，加強現場執(zhí)法取證能力，加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍職業(yè)化建設。實施全國環(huán)保系統(tǒng)人才雙向交流計劃，加強中西部地區(qū)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設。到2020年，基本實現各級環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員資格培訓及持證上崗全覆蓋，全國縣級環(huán)境執(zhí)法機構裝備基本滿足需求。

加強生態(tài)環(huán)保信息系統(tǒng)建設。組織開展第二次全國污染源普查，建立完善全國污染源基本單位名錄。加強環(huán)境統(tǒng)計能力，將小微企業(yè)納入環(huán)境統(tǒng)計范圍，梳理污染物排放數據，逐步實現各套數據的整合和歸真。建立典型生態(tài)區(qū)基礎數據庫和信息管理系統(tǒng)。建設和完善全國統(tǒng)一、覆蓋全面的實時在線環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)。加快生態(tài)環(huán)境大數據平臺建設，實現生態(tài)環(huán)境質量、污染源排放、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)評管理、自然生態(tài)、核與輻射等數據整合集成、動態(tài)更新，建立信息公開和共享平臺，啟動生態(tài)環(huán)境大數據建設試點。提高智慧環(huán)境管理技術水平，重點提升環(huán)境污染治理工藝自動化、智能化技術水平，建立環(huán)保數據共享與產品服務業(yè)務體系。