氣候變化及其產(chǎn)生的不利影響，威脅著人類的存續(xù)，已經(jīng)成為全球性議題。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，就將“采取緊急行動應(yīng)對氣候變化及其影響”列為該議程的十七項可持續(xù)發(fā)展目標之一。此外，氣候變化還威脅著糧食安全，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在其《2022-2031年氣候變化戰(zhàn)略》中強調(diào)，農(nóng)業(yè)糧食體系高度依賴氣候和環(huán)境條件，因此氣候行動是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)糧食體系長期可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　1·氣變議題與綠色轉(zhuǎn)型

　　聯(lián)合國政府間氣候變化委員會在2023年發(fā)布的第六次氣候評估報告中指出，2011-2020十年間的全球平均氣溫，相較于工業(yè)化前水平已經(jīng)上升了1.1攝氏度。報告還提出，如果氣溫上升幅度無法控制在1.5攝氏度以內(nèi)，氣候變化將帶來一系列難以逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險，如極端天氣、自然災(zāi)害、生物多樣性的喪失、生態(tài)環(huán)境的惡化等。

　　歐盟為應(yīng)對氣候變化展開的氣候行動在國際社會中具有一定的風(fēng)向標作用。這是因為，自20世紀90年代以來，相對于對氣候議題持消極態(tài)度的美國而言，歐盟及其成員國一向?qū)夂蜃兓h題予以高度重視，是氣候標準制定的先行者和國際氣候議程的主要推動者。如今，歐盟正在為應(yīng)對氣候變化而對其經(jīng)濟進行全面的綠色轉(zhuǎn)型。

　　歐盟是全球重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，也是國際農(nóng)產(chǎn)品市場中重要的糧食出口國。歐盟在農(nóng)業(yè)方面取得的成就，得益于歐洲農(nóng)業(yè)用地廣闊等有利的自然條件，也得益于歐盟推行的共同農(nóng)業(yè)政策。該政策在歐盟成員國共同執(zhí)行的政策中有著重要的地位：首先，從歐盟制度建設(shè)的角度來說，該制度的推出是維持歐洲一體化平穩(wěn)發(fā)展的核心因素之一。其次，從歐盟財政預(yù)算來說，共同農(nóng)業(yè)政策的預(yù)算曾經(jīng)長期占據(jù)歐盟總預(yù)算一半以上，盡管近年來有所下降，但占比仍然有三分之一左右。最后，從歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻來說，該政策從20世紀中葉發(fā)展至今，經(jīng)歷多次改革，塑造了歐盟農(nóng)業(yè)部門的各個方面?？梢哉f，沒有歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策，就沒有歐盟農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

　　2·歐盟農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的階段性歷程

　　歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策可以追溯到20世紀50年代，其發(fā)展經(jīng)歷了多個重要階段，反映了歐盟及其前身歐共體在不同時期的內(nèi)外需求，以及農(nóng)業(yè)在這些時期所扮演的不同經(jīng)濟角色。

　　第一階段是1950-1970年代，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的創(chuàng)建階段。早期的共同農(nóng)業(yè)政策的核心目標是建立共同市場，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，增加糧食產(chǎn)量。平心而論，以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策，的確實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和糧食的充足供應(yīng)，但也在農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展方面埋下隱患。因此，從20世紀70年代開始，歐盟農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩、財政負擔過重和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞等問題。

　　第二階段是1980-1990年代，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整階段。從20世紀80年代開始，歐盟開始實施農(nóng)產(chǎn)品配額制，即通過對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量限額，以對超額產(chǎn)出進行額外征稅的方式，解決產(chǎn)能過剩問題。1984年，歐共體通過的《乳制品生產(chǎn)配額法案》，就是在這一背景下產(chǎn)生的。隨后，農(nóng)產(chǎn)品配額制擴展到谷物、糖、葡萄酒等歐盟的主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。這一階段的改革并未觸及共同農(nóng)業(yè)政策的產(chǎn)量導(dǎo)向，被稱為“預(yù)算驅(qū)動型的改革”，事實上未能解決農(nóng)業(yè)過度開發(fā)帶來的環(huán)境問題。

　　第三階段是1990-2000年代，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策綠色轉(zhuǎn)型的啟動階段。1992年，麥克薩利擔任歐盟農(nóng)業(yè)委員，對歐盟共同農(nóng)業(yè)政策進行重大改革，拉開了歐洲農(nóng)業(yè)政策綠色轉(zhuǎn)型的序幕。從1958年的《羅馬條約》確立共同農(nóng)業(yè)政策的基本框架，到1992年麥克薩利改革之前，環(huán)境保護、農(nóng)村發(fā)展等問題并未得到應(yīng)有的重視。自麥克薩利改革開始，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的導(dǎo)向開始轉(zhuǎn)變，從重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)量過渡到注重農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展。麥克薩利改革的核心有三點：首先，削減農(nóng)產(chǎn)品價格支持，引入直接補貼讓農(nóng)民收入不再與產(chǎn)量掛鉤；其次，繼續(xù)推行農(nóng)產(chǎn)品配額制，并鼓勵農(nóng)民實施休耕制度以休養(yǎng)生息；最后，注重執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境標準，并將其作為農(nóng)民獲得直接補貼的依據(jù)。2000年和2003年，在歐盟農(nóng)業(yè)和漁業(yè)專員菲舍勒的推動下，共同農(nóng)業(yè)政策又進行了兩次改革。這兩次改革延續(xù)了麥克薩利改革的路徑，其主要貢獻在于塑造了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策兩大支柱：市場支持政策和直接給付政策（第一支柱）和農(nóng)村發(fā)展政策（第二支柱）。尤其是第二支柱的加入，標志著歐盟農(nóng)業(yè)政策從單一經(jīng)濟目標向社會、環(huán)境和經(jīng)濟多重目標的全面轉(zhuǎn)型，是歐盟農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的里程碑。

　　第四階段是2010-2020年代，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策綠色轉(zhuǎn)型的深化階段。這一階段，氣候與環(huán)境因素在共同農(nóng)業(yè)政策的改革中越來越重要，這種變化與歐盟在《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》中的氣候承諾密切相關(guān)。2013年的農(nóng)業(yè)改革又被稱為“綠色改革”，歐盟增加了農(nóng)村發(fā)展政策（第二支柱）的財政投入，強調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護的雙重目標；同時，將直接補貼改為“綠色直接補貼”，規(guī)定農(nóng)民的直接補貼收入必須與綠色農(nóng)業(yè)實踐掛鉤。在2018年的改革中，歐盟委員會向理事會提交了《2021-2027年共同農(nóng)業(yè)政策》的立法提案。根據(jù)該提案，2020年以后的共同農(nóng)業(yè)政策必須符合《巴黎協(xié)定》和《生物多樣性公約》等國際協(xié)議。近年來，為了適應(yīng)氣候變化，歐盟推出名為“綠色新政”的綜合性計劃，根據(jù)該計劃，共同農(nóng)業(yè)政策總支出的40%將專門用于氣候行動，歐盟農(nóng)業(yè)政策的氣候?qū)虻靡赃M一步增強。

　　3·歐盟農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的多樣化經(jīng)驗

　　首先，注重氣候目標和農(nóng)業(yè)政策的融合。從2000年開始，氣候議題在歐盟內(nèi)外政策中愈發(fā)重要，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策也呈現(xiàn)出和氣候目標相互融合的趨勢。2023年，歐盟通過了《歐洲氣候法》，將“綠色新政”中的中長期氣候目標以法律形式確立下來。根據(jù)該法案，到2030年，歐盟的溫室氣體排放在1990年的基礎(chǔ)上至少減少55%，到2050年，歐盟國家實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。這項法律的頒布意味著歐盟所有政策都要基于氣候目標的實現(xiàn)，每一個經(jīng)濟部門的調(diào)整都要為該目標作出貢獻。

　　歐盟氣候目標和農(nóng)業(yè)政策的融合，與農(nóng)業(yè)對氣候目標的實現(xiàn)所發(fā)揮的特殊作用有關(guān)。農(nóng)業(yè)部門不僅可以減少自身溫室氣體的排放，還能通過碳捕獲和碳封存的手段對減排目標作出貢獻。基于這一認識，歐盟在近年來的共同農(nóng)業(yè)政策的改革中，越來越強調(diào)氣候與環(huán)境因素在農(nóng)業(yè)政策設(shè)計中的重要性。例如，在2023-2027年度的共同農(nóng)業(yè)政策的綠色架構(gòu)中，歐盟一方面通過“生態(tài)方案”專項資金鼓勵農(nóng)民采取有機農(nóng)業(yè)、精準農(nóng)業(yè)、碳捕獲農(nóng)業(yè)等綠色措施以減少碳足跡；另一方面，將農(nóng)民獲得綠色直接補貼的資格與其所遵守的環(huán)境標準掛鉤，以強制手段保證土壤、植被在碳封存方面的有效性。

　　其次，注重自然資源的管理和生態(tài)多樣性的保護。氣候變化對自然資源的影響是廣泛而深遠的，伴隨著降水模式的改變以及極端天氣的增加，水資源短缺和土壤退化的問題會變得更加嚴重。在這種背景下，自然資源的管理對農(nóng)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。歐盟于21世紀初推出的《水框架指令》環(huán)境法律以及“生態(tài)方案”激勵政策，均以環(huán)境政策和環(huán)境立法的形式規(guī)范了歐盟范圍內(nèi)的水資源保護和管理，歐盟地區(qū)水資源管理因而成效顯著。2023年，歐盟委員會提交了《土壤框架指令》的法律草案，雖然該草案因爭議未能通過，但歐盟各成員國已經(jīng)實施了許多基于該草案的國家級土壤保護措施。

　　眾所周知，生物多樣性的保護有利于提升農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的氣候韌性和適應(yīng)能力，防治水土流失，減少病蟲害并提高農(nóng)作物的質(zhì)量與產(chǎn)量。關(guān)于生物多樣性的保護，歐盟同樣采取了激勵措施和強制措施相結(jié)合的方式：一方面，以額外補貼的方式激勵農(nóng)民采取更為嚴格的生態(tài)保護措施，如減少農(nóng)藥和化肥的使用，或創(chuàng)建有利于生物多樣性的棲息地等措施；另一方面，強制規(guī)定農(nóng)場必須將一部分土地劃為“農(nóng)業(yè)生態(tài)焦點區(qū)”，以保護樹籬、濕地和野生花卉草地。此外，在共同農(nóng)業(yè)政策的框架下，歐盟還創(chuàng)建了覆蓋其成員國的自然生態(tài)保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以保護鳥類及其他瀕危物種的自然棲息地。

　　再次，注重農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)全面發(fā)展，增加對青年農(nóng)民的投入。農(nóng)業(yè)不僅有經(jīng)濟效益，還有社會效益和環(huán)境效益。農(nóng)村地區(qū)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展為建設(shè)綠色可持續(xù)農(nóng)業(yè)提供社會基礎(chǔ)；綠色可持續(xù)農(nóng)業(yè)反過來又為農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展注入新的活力。強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性，推動農(nóng)村經(jīng)濟、社會、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是歐盟近年農(nóng)業(yè)政策改革的一大趨勢。近年的改革中，第一支柱市場和價格干預(yù)的預(yù)算減少，第二支柱農(nóng)村發(fā)展的預(yù)算增加，正是這一趨勢的政策體現(xiàn)。

　　青年關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展的未來，增加對于青年農(nóng)民的投入是歐盟農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的重點領(lǐng)域。青年農(nóng)民更易于接受新技術(shù)和新型農(nóng)業(yè)，更傾向于采用具有可持續(xù)性的農(nóng)業(yè)實踐，是綠色農(nóng)業(yè)的主要踐行者。不過，歐盟在農(nóng)業(yè)發(fā)展的進程中，存在著比較嚴重的農(nóng)業(yè)人口流失和農(nóng)村人口老齡化問題。面對農(nóng)業(yè)人口更迭的困境，歐盟一方面繼續(xù)增加對農(nóng)村地區(qū)的投入，縮小城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障、社會地位等方面的差距；另一方面，在農(nóng)業(yè)政策中引入青年專項啟動資金、設(shè)立農(nóng)業(yè)設(shè)備購置補貼、提供農(nóng)業(yè)知識和技能培訓(xùn)等措施，吸引歐洲青年扎根農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)。

　　最后，注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新在農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵作用。建設(shè)具有氣候適應(yīng)性和氣候韌性的農(nóng)業(yè)，離不開新技術(shù)的研發(fā)、推廣和應(yīng)用。歐盟的科研實力雄厚，由歐盟成員國共同制定實施的“歐盟研究與創(chuàng)新框架計劃”是目前規(guī)模較大的公共財政資助的科研計劃。該計劃包括多個連續(xù)的框架計劃，每個框架計劃為期七年。在最新的2021-2027“地平線歐洲”框架計劃中，氣候行動方向研究占比30%，可持續(xù)發(fā)展方向研究占比84%。該計劃所涉及的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域，如精準農(nóng)業(yè)、氣候智能型農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)數(shù)字化管理、智能灌溉系統(tǒng)、區(qū)塊鏈技術(shù)、農(nóng)業(yè)機器人等，為歐盟農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型提供了重要的技術(shù)支撐。

　　綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和應(yīng)用，需要政策支持、資金投入和網(wǎng)絡(luò)平臺搭建。歐盟在2023-2027共同農(nóng)業(yè)政策第二支柱的說明性文件中，將知識傳遞和農(nóng)業(yè)創(chuàng)新項目定位為資助的優(yōu)先事項。同時，為了促進知識與技術(shù)的交流和共享，歐盟還開發(fā)了歐洲創(chuàng)新伙伴關(guān)系、智能農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新系統(tǒng)、歐洲農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)空間等多個網(wǎng)絡(luò)平臺，建立農(nóng)民、農(nóng)業(yè)研究人員、企業(yè)和非政府組織之間的聯(lián)系，以提高農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣效率，幫助農(nóng)民獲得最新的科學(xué)研究成果和創(chuàng)新技術(shù)。

　　4·綠色轉(zhuǎn)型未來的挑戰(zhàn)與機遇

　　在歐盟綠色可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展中，挑戰(zhàn)和機遇共存。如何創(chuàng)造機遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)，是歐盟能否實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。

　　一是農(nóng)業(yè)政策協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)與機遇。歐盟現(xiàn)由27個成員國組成，每個成員國都有自己獨特的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境條件和經(jīng)濟發(fā)展水平。如何在農(nóng)業(yè)政策的制定中，兼顧歐盟的整體統(tǒng)一性和成員國的局部差異性，是歐盟農(nóng)業(yè)政策制定者面對的首要問題。此外，綠色可持續(xù)農(nóng)業(yè)政策的實施具有跨領(lǐng)域的復(fù)雜性，需要農(nóng)業(yè)部門、環(huán)境部門、水資源管理等部門的協(xié)同合作，但多部門的參與容易造成行政程序繁瑣、農(nóng)民的合規(guī)壓力增加等問題。在近年的歐盟各國大規(guī)模農(nóng)民抗議中，簡化過于繁瑣的農(nóng)業(yè)補貼行政程序，是廣大歐洲農(nóng)民的主要訴求之一。

　　從歐盟一體化進程的角度來說，以氣候目標為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策改革過程涉及了從歐盟到國家和地方層面的多層級利益交涉與整合，只有各個行政部門共同協(xié)作才能確保政策的有效性和一致性，這是歐盟探索后工業(yè)化國家發(fā)展道路的一種實踐，有利于開辟區(qū)域合作及一體化的新路徑。

　　二是經(jīng)濟壓力和市場因素的挑戰(zhàn)與機遇。為了實現(xiàn)氣候目標，歐盟對目前的共同農(nóng)業(yè)政策改革設(shè)置了較為嚴格的環(huán)保標準。為了符合環(huán)保標準，農(nóng)民需要投資更先進的生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)。大量的資金投入無論對于歐盟財政，還是對農(nóng)民個人，都是不小的經(jīng)濟壓力。由于近年來歐盟國家的普遍通脹，以及俄烏沖突延宕，能源和農(nóng)業(yè)用水的價格節(jié)節(jié)攀升，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本過高、競爭力不足和回報率低等問題給農(nóng)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型帶來了較大阻力。

　　然而，困境中也有轉(zhuǎn)機。伴隨著綠色經(jīng)濟的興起，消費者的環(huán)保意識提高，對有機和綠色農(nóng)產(chǎn)品的需求增加，歐盟內(nèi)部和國際市場有著不小的機遇。此外，除了“農(nóng)場到餐桌”的新戰(zhàn)略外，歐盟已經(jīng)具備了較為成熟的農(nóng)產(chǎn)品標識和產(chǎn)地認證體系，這些因素都是助力歐盟綠色經(jīng)濟發(fā)展的新優(yōu)勢。

　　三是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國際合作的挑戰(zhàn)與機遇。氣候挑戰(zhàn)和綠色可持續(xù)性農(nóng)業(yè)具有全球性，僅靠單個國家或區(qū)域無法解決，因此，國際合作是農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的必由之路。以溫室氣體排放為例，如果歐盟減排目標的代價是糧食供應(yīng)的減少，可能會導(dǎo)致世界其他地區(qū)的糧食凈需求增加，由此引發(fā)的溫室氣體排放問題反而更加嚴重。然而，由于涉及糧食安全和政治利益等敏感議題，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的國際合作常常面臨著貿(mào)易壁壘、技術(shù)壁壘和政策協(xié)調(diào)等多方面的挑戰(zhàn)。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織2022年的農(nóng)產(chǎn)品市場狀況報告，盡管世界大多數(shù)國家都認識到經(jīng)濟、環(huán)境和社會福祉之間關(guān)系緊密，但多邊貿(mào)易談判卻仍然陷入僵局。

　　可喜的是，這樣的狀況已經(jīng)大為改觀。近年來，歐洲在農(nóng)業(yè)的雙邊合作方面取得較大進展，與中國的農(nóng)業(yè)合作更是成了綠色農(nóng)業(yè)國際合作的典范。隨著中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的不斷深入，雙方在綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技合作、青年農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展建設(shè)方面簽署了一系列重要的協(xié)議。這些合作不僅推動了中歐雙方綠色可持續(xù)農(nóng)業(yè)的建設(shè)，也為全球綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展指明了方向。