由于能源在社會和經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮的基礎性作用,我國政府一直高度重視能源的發(fā)展工作,把保障能源供應安全放在十分突出的位置,建國初期就在中央政府層面設立了煤炭部、石油部、電力部等能源部門,并在國民經(jīng)濟綜合管理部門一直設立能源管理機構,負責制定國家的能源發(fā)展戰(zhàn)略、政策和計劃(或規(guī)劃)。不論戰(zhàn)略、政策還是規(guī)劃計劃,其核心是保障能源安全。

在計劃管理經(jīng)濟的年代,強調(diào)綜合平衡,能源供應實行計劃供應,能源開發(fā)項目的安排與經(jīng)濟發(fā)展的能源需求高度相關,經(jīng)濟發(fā)展的總量往往受到能源供應能力的制約,譬如鋼鐵生產(chǎn)的安排要與煤炭,特別是焦炭生產(chǎn)的能力相匹配,紡紗的紗錠數(shù)量要與供電能力相適應等,城市發(fā)展的規(guī)模大小也要考慮能源的供應能力等等。

改革開放之后,我國經(jīng)濟快速發(fā)展,能源需求快速增加,為了解決能源供應安全問題,國家嘗試組建國家能源綜合管理部門。在1978—1982年,經(jīng)歷了第一次和第二次石油危機,國家對能源供應安全問題更加重視,在保留煤炭部、石油部和水電部的基礎上組建了國家能源委員會,統(tǒng)籌能源安全供應問題,直到1982年撤銷國家能源委員會。1988年首次大部制改革,國家撤銷了煤炭部、石油部和電力部,成立國家能源部。1993年撤銷國家能源部,直到2005年,國家又設立由國務院總理擔任主任、國務院各部委領導作為成員的國家能源委員會,其辦公室主任由國家發(fā)展改革委主任擔任,迄今已有15年的歷史,負責綜合協(xié)調(diào)國家能源問題,說明國家對能源問題的高度重視。

我國能源政策有高度的連續(xù)性。中華人民共和國成立之初,從資源稟賦的角度考慮,制定了以煤為主、電力先行的能源發(fā)展戰(zhàn)略,其影響甚遠。從1952年國民經(jīng)濟的第一個五年計劃安排的52個能源項目(其中有25個煤炭項目,23個煤電類的電力項目)中,可以看出中央貫徹國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的決心和意圖。直到2007年,以煤為主、電力先行的國家能源發(fā)展戰(zhàn)略才修正為以國內(nèi)為主、以電力建設為中心的國家能源戰(zhàn)略。其實在“富煤貧油少氣”的背景下,堅持國內(nèi)為主,仍然是堅持以煤為主。中華人民共和國成立70周年的時候,回顧我國能源建設的成就,以煤炭和電力最為耀眼。2019年我國煤炭產(chǎn)量和發(fā)電量分別高達38.6億噸和7.5萬億千瓦時,分別是1949的120多倍和1500多倍,分別是世界總量的47%和28%,是我國GDP世界占比的3倍和2倍左右。相對于我國石油消費量和生產(chǎn)量的國際占比(分別是14.6%和4.3%)以及天然氣消費量和生產(chǎn)量的國際占比(分別是7.4%和4.5%)而言,我國煤炭和電力,不論是生產(chǎn)量還是消費量在全球的角度來看都是高水平的。

即使不考慮環(huán)境和氣候問題,我國的能源政策也不是一成不變的。在第一個、第二個五年計劃期間,由于能源供應增加的困難很大,在能源消費方面,除了實施計劃分配之外,突出了一個“省”字,提倡節(jié)約辦一切事業(yè)。同時推動能源替代,比如農(nóng)村生產(chǎn)和生活燃料,包括村辦企業(yè)的燃料消耗,主要是以生物質(zhì)能為主,并且鼓勵有水電資源條件的農(nóng)村開發(fā)小型水電站等。農(nóng)村生產(chǎn)生活的燃料主要依靠生物質(zhì)能的政策,在一定程度上緩解了能源供應之不足,但是對生態(tài)環(huán)境,尤其是水土保持造成了損害。

改革開放初期,面對我國經(jīng)濟快速發(fā)展、能源消費快速增加和能源供應增加有限的局面,國家在能源領域提出了“節(jié)約和開發(fā)并重”的能源發(fā)展總思路,隨后從節(jié)約和開發(fā)并重逐步調(diào)整為節(jié)約優(yōu)先,把節(jié)約能源作為國家能源政策的重要一環(huán)。國家在制定發(fā)展國民經(jīng)濟的第六個五年計劃綱要的時候,針對能源供應之不足,提出了“一保兩番”的口號即到2000年,GDP與1980年相比增長四倍,而能源消費只增長2倍,據(jù)此安排和組織能源生產(chǎn)和消費。這一方針持續(xù)了四個五年計劃,到2000年我國的GD的確比1980年增長了四倍多,能源僅從1980年的6億噸標煤增加到2000年的14.6億噸標煤。因此,能源總量管理和能源節(jié)約制度為確保我國能源供應安全做出了重要貢獻。

在計劃經(jīng)濟年代,包括改革開放初期,我國能源供應的增長一直相對緩慢。比如1980—2000年,20年間,我國煤炭產(chǎn)量只增加了7.6億噸,平均每年只能增加3000萬噸左右,同期全國發(fā)電量增加了10000億千瓦時,平均每年500億千瓦時,不適應經(jīng)濟發(fā)展的要求。2002—2003年能源體制改革打破了壟斷,極大地煥發(fā)了投資主體和能源生產(chǎn)企業(yè)的積極性。第十個五年計劃的5年間我國煤炭產(chǎn)量凈增12億噸,是過去20年間增量的1.6倍;5年間發(fā)電量增加了1.5萬億千瓦時,是過去20年發(fā)電量增加總和的1.5倍。

在制定發(fā)展國民經(jīng)濟的第十個五年計劃綱要的時候,經(jīng)濟專家和能源專家都認為,2001—2020年間,我國可以繼續(xù)延續(xù)“一翻保兩番”的勢頭,即到2020年,在能源消費總量控制在30億噸標煤左右的基礎上,滿足我國經(jīng)濟總量比2000年再翻兩番的能源需求。但是能源供應能力的快速增長打破了原有經(jīng)濟、能源發(fā)展協(xié)同的軌跡,能源消費量在2007年就達到了31億噸標煤。這就迫使國家在制定發(fā)展國民經(jīng)濟的第十一個五年計劃規(guī)劃綱要時提出了對能源消費總量和能源強度的雙控,國家開始對能源供應的增加加以限制,以期控制能源消費的過快增長。

能源“雙控”制度的確控制了能源消費過快增長勢頭,“十五”“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年我國能源消費的增量分別是11.4億噸標煤、9.7億噸標煤、7.4億噸標煤和5.6億噸標煤,與“十五”期間的增量相比較,后三個五年規(guī)劃期間,能源消費量分別減少了1.5億噸標煤、3.9億噸標煤和5.7億噸標煤,相當于2019年少用能源總量超過11億噸標煤。估計2020年我國能源消費量可以控制在50億噸標煤以內(nèi),但是仍比原來的預期值高出了20億噸標煤。至此,我國能源供應持續(xù)緊張的局面得到了初步緩解,出現(xiàn)了相對寬松的局面,也就有了能源供給側改革的機會:淘汰落后產(chǎn)能、調(diào)整能源結構、減少煤炭消費和增加清潔能源供應。