“十一五”期間，各種經(jīng)濟(jì)參數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期值，“兩高一資”產(chǎn)品產(chǎn)能大幅度擴(kuò)能，產(chǎn)量大幅度增加，帶來的新增污染物排放量始料未及。如“十一五”能源規(guī)劃，由2005年的21.47億噸標(biāo)煤增加到2010年的24.46億噸標(biāo)煤，年均增長(zhǎng)3.5％，而實(shí)際到2010年能源消費(fèi)總量達(dá)到32.5億噸標(biāo)煤，年均增長(zhǎng)8.2％，煤炭消費(fèi)量由23.4億噸增加到33.9億噸，凈增了10億多噸，由于“十一五”工程減排潛力較大，污染減排任務(wù)才較好地完成。但這也導(dǎo)致了“十二五”工程減排空間收窄，潛力下降，如果“十二五”“兩高一資”產(chǎn)能不加以控制并取得實(shí)效，減排目標(biāo)的完成難度會(huì)進(jìn)一步加大。因此，“十二五”期間在控制新增量方面，許多方面有重大突破，措施更加具體化。

       第一，合理控制能源消費(fèi)總量，建立能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，把總量控制目標(biāo)分解落實(shí)到地方政府，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任管理，加大考核和監(jiān)督力度。能源消費(fèi)總量控制，在“十二五”各種能源種類基本落實(shí)的情況下，其實(shí)質(zhì)是煤炭總量控制，有關(guān)部門正在抓緊落實(shí)。只要把目標(biāo)分解落實(shí)到地方并考核到位，“十一五”期間敞開口子供應(yīng)能源、無節(jié)制使用能源的現(xiàn)象必將有所改觀。

       第二，在大氣聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域開展煤炭總量控制試點(diǎn)。大氣聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域指的是“三區(qū)六群”，包括珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀三個(gè)區(qū)域和遼中、山東半島、武漢及周邊、長(zhǎng)株潭、成渝及海西等，這些區(qū)域也是我國(guó)大氣復(fù)合型污染嚴(yán)重的地區(qū)，在“三區(qū)六群”開展煤炭消費(fèi)總量控制，并不是煤炭消費(fèi)總量零增長(zhǎng)，而是嚴(yán)格控制增長(zhǎng)速度，率先實(shí)現(xiàn)改變以煤炭消費(fèi)導(dǎo)致多種污染持續(xù)加重，區(qū)域空氣質(zhì)量得不到改善的狀況。從某種意義上講，就空氣污染角度，是讓“三區(qū)六群”地區(qū)“休養(yǎng)生息”。

       第三，對(duì)“電力、鋼鐵、造紙、印染”四個(gè)行業(yè)實(shí)行主要污染物排放總量控制。電力和鋼鐵的二氧化硫和氮氧化物排放量占工業(yè)排放量的60％以上、造紙和印染的化學(xué)需氧量和氨氮占工業(yè)排放量的40％左右，四個(gè)行業(yè)實(shí)行總量控制，就是努力改變電力就地平衡、資源就地利用的不合理布局現(xiàn)象，控制住了四個(gè)行業(yè)的總量，就基本控制住了工業(yè)行業(yè)的排放總量。“十一五”期間，電力行業(yè)二氧化硫排放的總量計(jì)劃單列已行之有效；“十二五”期間，由電力行業(yè)擴(kuò)展到電力、鋼鐵、造紙、印染四個(gè)行業(yè)，堅(jiān)持新改擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)施跨區(qū)域調(diào)劑，由超環(huán)境容量地區(qū)向環(huán)境容量富余地區(qū)調(diào)配原則。

       第四，把污染排放的總量指標(biāo)作為環(huán)評(píng)審批的前置條件。項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目都能做到污染物排放的等量替代，就相當(dāng)于新增量是零增量，污染減排工作也就好做了。但實(shí)際情況不是這樣，未批先建、邊批邊建、環(huán)評(píng)批復(fù)措施不落實(shí)的現(xiàn)象仍不同程度存在。為改變這種情況，總量作為環(huán)評(píng)前置條件，就是要先落實(shí)后批復(fù)，先核量再上項(xiàng)目，盡可能地使新增量控制住。

        第五，全面推行機(jī)動(dòng)車環(huán)保標(biāo)志管理，探索城市調(diào)控機(jī)動(dòng)車保有量。目前，交通領(lǐng)域氮氧化物排放量約占全國(guó)氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已經(jīng)達(dá)到60％以上，氮氧化物成為首要污染物，即使是單車氮氧化物排放因子較先進(jìn)，由于保有量基數(shù)大，有些城市不控制機(jī)動(dòng)車保有量，氮氧化物排放量削不下來，氮氧化物污染解決不了。因此允許一些城市探索調(diào)控機(jī)動(dòng)車保有量，全面實(shí)行環(huán)保標(biāo)志性管理，為“十三五”控制城市機(jī)動(dòng)車污染探索一條途徑。