在制度主義視野下，制度失靈使風(fēng)險的制度化轉(zhuǎn)變成制度化的風(fēng)險。制度風(fēng)險是指國家政策和法律規(guī)范體系的建立和實施有引發(fā)風(fēng)險并使社會主體遭受利益損失的可能性。制度風(fēng)險與技術(shù)風(fēng)險的最大差別在于，“人化”因素在制度風(fēng)險的起因上占主導(dǎo)地位。為化解氣候治理中的制度風(fēng)險，就要采取多元化治理手段。事實上，現(xiàn)代氣候治理手段已突破傳統(tǒng)的以強制約束為特征的命令—控制型模式，而側(cè)重于綜合運用政策、法律、市場等多種規(guī)制手段的多面向、多元化治理模式。氣候治理策略的優(yōu)化可從國際和國內(nèi)兩個層面展開。

在國際層面，國際社會基于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》已經(jīng)達(dá)成若干共識，為全球氣候治理奠定了一定的法律基礎(chǔ)。進一步優(yōu)化全球氣候治理策略，應(yīng)著重從三個方面采取措施。一是推進約束性規(guī)范的形成。在應(yīng)對氣候變化的國際磋商中，各國應(yīng)積極擴大共識，以各方認(rèn)可的最大公約數(shù)為基礎(chǔ)，將自愿性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范相結(jié)合，在氣候治理的主要方面努力形成有強制力的國際法規(guī)范。二是制定基于科學(xué)依據(jù)的政策和法律。尤其要基于科學(xué)的測算與分析，制定和完善具有可操作性的中長期全球溫室氣體減排計劃，輔之以具有可操作性的補充議定書等文件，將全球氣候風(fēng)險最大限度地控制在目標(biāo)范圍內(nèi)。三是重視激勵機制的作用?？蛇M一步發(fā)揮市場機制的作用，增強主權(quán)國家參與氣候治理的自主性。在此過程中，可以借鑒和吸收英國、中國等國家構(gòu)建應(yīng)對氣候變化市場機制的經(jīng)驗。

在國內(nèi)層面，應(yīng)著力推動政策、法律、市場三種手段的完善。一是政策手段。制定應(yīng)對氣候變化的政策是實施氣候治理的重要手段，該手段有較強的靈活性和適應(yīng)性。事實上，政策手段是各國普遍采用的應(yīng)對氣候變化的主要措施。優(yōu)化政策手段應(yīng)著重考慮兩方面因素。一方面，面對氣候變化對生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)帶來的直接風(fēng)險與系統(tǒng)性風(fēng)險，應(yīng)遵循風(fēng)險預(yù)防的政策導(dǎo)向，根據(jù)本國經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平等條件，科學(xué)確定氣候治理政策的原則、目標(biāo)、規(guī)劃等內(nèi)容。另一方面，將氣候變化問題納入國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和能源發(fā)展規(guī)劃，通過推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和能源消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化，落實應(yīng)對氣候變化的相關(guān)政策。二是法律手段。法律規(guī)制作為全球氣候治理的重要手段盡管已成共識，但在國家立法層面尚不盡如人意。[14]健全氣候治理的法律手段，就要在科學(xué)的政策框架下推動應(yīng)對氣候變化的減緩與適應(yīng)措施的法制化。在此過程中，既要發(fā)揮公權(quán)力在制度建構(gòu)中的獨特優(yōu)勢，也要激發(fā)社會力量參與氣候治理的內(nèi)在動力。唯有如此，方可在氣候治理主體多元化格局中形成“自上而下”與“自下而上”兩條線索協(xié)同呼應(yīng)的合力。三是市場手段。通過市場機制降低碳排放量，或者在碳排放量確定的前提下以市場交易方式降低碳排放的社會成本，已基本成為共識。盡管經(jīng)過幾十年努力，國際社會仍未就建立國際碳排放交易市場達(dá)成一致，但中國、歐盟等國家和地區(qū)在此方面的積極探索與實踐從一個側(cè)面證明了市場機制在減緩氣候變化方面的重要作用。可以預(yù)見，全球碳排放交易市場的建立只是時間問題。為此，高碳排放國家可首先在本國高碳排放地區(qū)試行碳排放市場交易機制，并從高碳排放產(chǎn)業(yè)入手，逐步嘗試擴大交易范圍。實施類似的基于市場機制的規(guī)制手段，應(yīng)成為優(yōu)化氣候治理策略的重要舉措。